II SA/Go 274/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 sierpnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A. S., W. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. S. i W. S. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2024 r. Starosta [...], powołując się na dyspozycję art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.), zatwierdził projekt zagospodarowania działki wraz z projektem architektoniczno-budowlanym i udzielił A. S. oraz W. S. pozwolenia na budowę, tj. na wykonanie otworu drzwiowego oraz budowę werandy dla potrzeb lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, na położonych w [...] (obręb [...]) działkach o nr ewid. [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, iż w trakcie prowadzonego z wniosku inwestorek postępowania, w dniu [...] lutego 2024 r. wpłynęło do organu pismo wyrażające brak zgody Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] na budowę w ww. budynku werandy, w dalszej zaś kolejności - w odpowiedzi na wystosowane do inwestorek zobowiązanie do przedłożenia uchwały Wspólnoty podjętej przez obecnych właścicieli budynku, zezwalającej na wykonanie otworu drzwiowego oraz werandy dla potrzeb lokalu mieszkalnego nr [...] – A. i W. S. podniosły, iż złożona wraz z wnioskiem uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2012 r. obowiązuje, a wpływu na jej ważność nie miała zmiana składu osobowego członków Wspólnoty. Informację o obowiązywaniu uchwały z roku 2012 potwierdził także zarządca ww. nieruchomości. W rezultacie stwierdzenia kompletności wniosku oraz zgodności projektu budowlanego w zakresie przewidzianym w art. 34 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, Starosta [...] udzielił wnioskującym pozwolenia na budowę i zatwierdził załączony do wniosku projekt budowlany. Pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r. odwołanie od ww. decyzji do Wojewody [...] złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...], podkreślając, iż w uchwale Wspólnoty z 2012 roku, wyrażającej zgodę na wykonanie otworu drzwiowego oraz wejścia do lokalu nr [...], brak jest mowy o wykonaniu werandy. W odwołaniu zwrócono również uwagę na nieprawidłowości w zakresie powiadomienia Wspólnoty o zebraniu w sprawie materiału dowodowego. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając decyzję organ II instancji - odnosząc się do treści przedłożonej przez inwestorki uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2012 r., jak i stanowiska Wspólnoty zaprezentowanego w odwołaniu od decyzji Starosty [...] - wskazał, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia czy inwestorki posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wybudowania werandy. Wojewoda [...] stwierdził, że wskazane w uchwale wejście do lokalu nr [...] nie zostało w żaden sposób sprecyzowane, a intencją członków Wspólnoty, co podniesione zostało w odwołaniu, nie było wyrażenie zgody na wybudowanie werandy. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, świadczyć ma o zaniechaniu wyjaśnienia w sprawie kwestii przysługiwania wnioskującym prawa do dysponowania nieruchomością na określone we wniosku cele budowlane. Przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, Wojewoda [...] zwrócił uwagę na konieczność dokonania dogłębnej analizy stanu faktycznego sprawy i ustalenia zakresu udzielonej przez Wspólnotę zgody na wykonywanie prac budowlanych w budynku przy ul. [...]. Wojewoda nie podzielił przy tym drugiego z zarzutów odwołania dotyczącego nieprawidłowości w doręczaniu przez Starostę [...] pism stronie postępowania, wskazując na okoliczność dokonywania doręczeń zarządcy budynku jako przedstawicielowi Wspólnoty. Pismem z dnia [...] maja 2024 r. A. i W. S., reprezentowane przez pełnomocnika – A. S., wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] sprzeciw od wydanej przez organ odwoławczy decyzji, formułując w nim zarzuty naruszenia przez tenże organ art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku uchybień wskazywanych w objętej sprzeciwem decyzji, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na ustalenie, czy wnioskodawczynie posiadają zgodę na dysponowanie terenem inwestycji na cele budowlane. Wnoszące sprzeciw wskazały w jego uzasadnieniu, iż przedłożona wraz z wnioskiem uchwała Wspólnoty z dnia [...] grudnia 2012 r. dotyczyła zgody na wykonanie otworu drzwiowego w ścianie oraz wejścia do lokalu nr [...] od ogródka i ograniczała się do nieruchomości wspólnej zlokalizowanej na działce nr [...]. Nie mogła, jednakże obejmować zgody Wspólnoty na wykonywanie prac budowlanych obok budynku, na stanowiącej własność Gminy [...] działce nr [...]. Zaznaczyły nadto, iż do realizacji zamierzenia budowlanego polegającego na budowie werandy odnosi się wydana przez Burmistrza [...] w roku 2013 decyzja nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz A. S., przeniesiona następnie decyzją z dnia [...] października 2022 r. na rzecz A. S. i W. S. Na ich podstawie, w dniu [...] czerwca 2023 r., zawarta została pomiędzy inwestorkami, a Burmistrzem [...] umowa dzierżawy (złożona organowi I instancji wraz z projektem budowlanym), na mocy której inwestorki nabyły prawo do dysponowania przedmiotem dzierżawy na cele budowlane w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji polegającej na wybudowaniu werandy. W toku postępowania prowadzonego przez Starostę [...] zostało zatem wykazane, iż inwestorki posiadały niezbędne zgody na wykonywanie prac budowlanych. Powołując się na powyższe, wnoszące sprzeciw zwróciły się do Sądu o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Odpowiadając na sprzeciw Wojewoda [...], podtrzymując stanowisko wyrażone w swej decyzji, wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W myśl art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, a strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zauważyć należy, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron. O ile skarga - w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, o tyle art. 64e p.p.s.a. wyraźnie kontrolę sądową zawęża tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem sprzeciwu nie podlegają weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Odnosząc się do obowiązujących każdorazowo orzekające w sprawie organy administracji publicznej wymogów procedury administracyjnej, wskazać trzeba, iż stanowiący podstawę prawną kwestionowanej w sprawie decyzji przepis art. 138 § 2 k.p.a. winien być odczytywany w powiązaniu z art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić jego przeprowadzenie organowi, który wydał decyzję. W świetle tych przepisów, jak i na tle uregulowanej w art. 12 § 1 k.p.a. zasady szybkości i prostoty postępowania trzeba przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest merytoryczny, a nie kasacyjny. Celem odwołania nie jest bowiem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły. Wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w takich wyjątkowych przypadkach, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy zaś zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe (por. wyrok NSA z 30 września 2022 r., sygn. akt I OSK 1416/22). W rezultacie przeprowadzonej z uwzględnieniem nakreślonych powyżej kryteriów kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody [...], Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie wystąpił przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazując, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia czy inwestorki posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zwrócił uwagę na konieczność dokonania dogłębnej analizy stanu faktycznego sprawy i ustalenia zakresu udzielonej przez Wspólnotę zgody na wykonywanie prac budowlanych w budynku przy ul. [...]. Rozważając sprawę pod kątem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zauważyć trzeba, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał na braki postępowania dowodowego uniemożliwiające dokonanie własnej oceny tego elementu sprawy, którym jest posiadanie przez inwestorki prawa do dysponowania nieruchomością. Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym prawo zabudowy obejmuje nie tylko wznoszenie nowej zabudowy, lecz także wykonywanie robót budowlanych w istniejącej już zabudowie. Stosownie zaś do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast według art. 30 ust. 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę lub zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy inwestorki złożyły wymagane wskazanymi wyżej przepisami oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dołączyły uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2012 r. o wyrażeniu zgody na wykonywanie prac budowlanych w budynku przy ul. [...]. Ponadto w toku postępowania przed organem I instancji zostało złożone pismo Wspólnoty z dnia [...] lutego 2024 r., w którym wskazano, że uchwała z dnia [...] grudnia 2012 r. nie obejmuje werandy. Organ I instancji zebrał materiał dowodowy (uchwała wspólnoty, oświadczenia stron i zarządcy nieruchomości, dokumenty załączone do projektu budowlanego – decyzja o warunkach zabudowy i umowa dzierżawy), dokonał jego oceny i w efekcie uwzględnił wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazuje na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego, a jedynie na potrzebę jego ponownej analizy. Wbrew stanowisku Wojewody, za wydaniem decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. nie może przemawiać sama przez się okoliczność, że uchwała Wspólnoty o wyrażeniu zgody na wykonywanie prac budowlanych może budzić wątpliwości interpretacyjne. Wobec zgłoszonych już w toku postępowania przed organem I instancji i następnie powtórzonych w odwołaniu twierdzeń co do zakresu prac budowlanych objętych uchwałą Wspólnoty, to organ odwoławczy powinien dokonać ponownej oceny całokształtu materiału dowodowego z uwzględnieniem reguł dowodowych, określonych w k.p.a., w celu ustalenia czy inwestorki posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Raz jeszcze należy podkreślić, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, postępowanie wyjaśniające zostało co prawda przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe uniemożliwiając wydanie rozstrzygnięcia. W katalogu tym nie mieści się odmienna od organu I instancji ocena prawna stanu faktycznego sprawy, jak i ewentualne braki w materiale dowodowym, które dadzą się uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a. W żadnym razie odmienna ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy, czy wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ I instancji lub stosowania przez niego prawa materialnego (oceny prawnej organu I instancji), czy też braki w uzasadnieniu zajętego stanowiska, nie stanowią przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i wniesiony od niej sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Skutkowało to uchyleniem tej decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 152 p.p.s.a., ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie zastosować się do oceny i wskazań prawnych wynikających z powyższych rozważań. O kosztach postępowania należnych wnoszącym sprzeciw obejmujących uiszczoną opłatę sadową orzeczono na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 209 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.