I SA/Wa 201/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 listopada 2022 r. nr KOA/4606/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 24 listopada 2022 r. nr KOA/4606/Sr/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO/organ) po rozpatrzeniu odwołania D. M. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] numer [...] z dnia [...] września 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] września 2021 r. o numerze [...] Burmistrz [...] odmówił D. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, H. M. W komparycji organ powołał się na przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020, poz.111) — dalej jako "ustawa o świadczeniach", wskazując na przyczynę, dla której odmówił zainteresowanej przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ wskazał przede wszystkim, iż niepełnosprawność osoby wymagający opieki powstała po 18 roku życia. Ponadto organ podniósł, iż zainteresowana posiada ustalone prawo do emerytury co również wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. M. podnosząc, że kwestia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie powinna być brana pod uwagę, w sprawie zaś strona ma prawo wyboru korzystniejszego dla siebie świadczenia, co zresztą potwierdziła stosownym oświadczeniem. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 22 czerwca 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kolegium zwróciło uwagę na konieczność przeprowadzenia postępowania w odniesieniu do wszystkich przesłanek uzyskania świadczenia, w szczególności w zakresie rezygnacji z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad mężem. Kolegium wskazało także na konieczność ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie dokonania przez odwołującą wyboru pomiędzy emeryturą i świadczeniem pielęgnacyjnym. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z [...] września 2022 r. Burmistrz [...] odmówił ponownie D. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem H. Organ wskazał ponownie, że niepełnosprawność męża skarżącej powstała po 18 roku życia. Wskazał także, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury co również wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Ponadto organ przeprowadził dodatkowe postepowanie wzywając wnioskodawczynię do udzielenia wyjaśnień w zakresie faktu rezygnacji z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem oraz wskazania czy prawo do emerytury zainteresowanej zostało zawieszone. Nadto organ wezwał do wskazania czy dzieci wnioskodawczyni mają możliwość sprawowania opieki nad ojcem. Z decyzją tą ponownie nie zgodziła się D. M. i złożyła odwołanie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy SKO wskazało na wstępie, że zarówno z decyzji organu I instancji jak i z akt sprawy nie wynika aby organ I instancji kwestionował sprawowanie przez wnioskodawczynię opieki nad mężem i podało, że również nie znalazło podstaw do kwestionowania oświadczeń w tym zakresie. SKO podkreśliło, że konieczne do uznania, że zachodzi przypadek, w którym wnioskodawczyni spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia jest również wykazanie związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną. Związek ten nie może być wywodzony wyłącznie z zakresu koniecznej opieki wynikającej z orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności, jak również nie może być ustalony wyłącznie na podstawie oświadczenia zainteresowanej. Organ odwołał się do wyroku m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 24 marca 2022 r., w sprawie III SA/Gd 1182/21 gdzie wskazano, że "Świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem kierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotne jest też to, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być powodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się bowiem na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd właśnie tylko w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przyjąć zatem należy, że sam brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją z bądź niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. (a zatem w oderwaniu i niezależnie od przyczyny, jaką w tym wypadku być musi wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny)". Zdaniem organu z powyższego orzeczenia w sposób jednoznaczny wynika obowiązek po stronie organów administracji jednoznacznego ustalenia faktu niepodejmowania zatrudnienia przez wnioskodawcę w praktyce wyłącznie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z oświadczenia samej zainteresowanej wynika, że ostatnia aktywność zawodowa wnioskodawczyni miała miejsce w 1982 r. Brak jest jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie tego, że zainteresowana starała się o zatrudnienie w późniejszym czasie. W takim stanie faktycznym, w ocenie SKO, nie sposób wywodzić, że strona nie podejmuje zatrudnienia ze względu na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym bardziej nie można twierdzić, że doszło do rezygnacji z pracy ze względu na konieczność opieki. Nadto, zdaniem organu, budzi wątpliwości to czy rzeczywiście syn wnioskodawczyni zamieszkujący w tym samym mieście, co osoba wymagająca opieki nie ma możliwości jej sprawowania skoro sama wnioskodawczyni oświadczyła, że korzysta z pomocy syna chociażby w zakresie podwożenia męża do lekarzy. Nadto należy wskazać, iż stosownie do treści przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Organ wskazał, że bezspornie w okolicznościach sprawy odwołująca ma ustalone prawo do emerytury, którego nie zawiesiła pomimo stosownego wezwania ze strony organu. W tej sytuacji, zdaniem organu, zachodzi również przesłanka negatywna do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. M. (skarżąca), zaskarżając ja w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. Naruszenie prawa materialnego, tj.: a. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez poprzestanie na literalnej wykładni tego przepisu i uznanie, iż uprawnienie strony do emerytury uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; b. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, iż w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), który to przepis w ust. 5 pkt 1 lit. a stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne (przyznawane stosownie do ust. 1 tego artykułu, wymienionym w tym przepisie osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się określonym w ustawie orzeczeniem) nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma m.in. ustalone prawo do emerytury. Istota problemu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy, sprowadza się przede wszystkim do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w sytuacji gdy sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym mężem posiada prawo do emerytury, to jej wniosek o przyznanie przewidzianego w ustawie świadczenia pielęgnacyjnego, musi być w każdym przypadku rozpoznany negatywnie, czy też istnieje prawna możliwość jego uwzględnienia, przy spełnieniu pozostałych przesłanek. Organy w niniejszej sprawie pouczyły skarżącą, reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, że aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powinna zawiesić prawo do emerytury i przedstawić dokument potwierdzający zawieszenie emerytury. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca wskazała, że jest gotowa do zawieszenia prawa do emerytury jednakże w przypadku zapewnienia jej, że pobierana przez nią emerytura jest jedyną negatywną przesłanką do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że kwestia wykładni i stosowania ww. przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie była ujmowana jednolicie. Część bowiem składów orzekających, opierając się na regułach wykładni językowej, stała na stanowisku, że wyklucza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury czy renty, jak też możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (tytułem przykładu można tu wskazać wyrok NSA z 10 lipca 2018 r. I OSK 134/18). W części orzeczeń, akcentujących konieczność uzupełnienia rezultatu wykładni językowej przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przy uwzględnieniu aksjologii konstytucyjnej, sądy administracyjne wywodziły, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., winien być stosowany w ten sposób, że pozbawia opiekuna osoby niepełnosprawnej przysługującego mu z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości emerytury/renty (tak np. NSA w wyrokach: z 28 czerwca 2019 r. I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. I OSK 2392/19, czy wyroku WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. III SA/Gd 472/19). Jeszcze inny pogląd wyrażony został w wyrokach NSA z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19 oraz z 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20, gdzie odwołując się również do potrzeby prokonstytucyjnego wykładania ww. przepisu, pozwalającego na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji ), Sąd wywiódł, że "istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, (wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury (renty), lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia". Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia. Emerytura bowiem, choć jest prawem niezbywalnym, to możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270) może wnioskować emeryt. Zawieszenie prawa do emerytury skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, co prowadzi do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ten ostatni z prezentowanych poglądów prawnych skład orzekający w sprawie w pełni podziela. Nie podziela natomiast dwóch pierwszych. Odwoływanie się bowiem li tylko do reguł wykładni językowej prowadziłby do rezultatu, który z punktu widzenia przywołanych wyżej zasad konstytucyjnych jest nie do zaakceptowania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji do tego poglądu przychylił się również organ i pouczył skarżącą o konieczności zawieszenia przysługującego jej prawa do emerytury. Przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r., wiązać należy bowiem nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia i obowiązkiem organów, było poinformowanie strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, co też organy uczyniły. Natomiast skarżąca uzależniła rezygnację z pobierania świadczenia w postaci emerytury od zapewnienia jej, że wszystkie pozostałe przesłanki zostały spełnione. Sąd zwraca uwagę, że w ramach ustawy o świadczeniach rodzinnych funkcjonuje zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną, w sytuacji zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, na mocy którego, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym, w razie zbiegu prawa do emerytury z prawem do renty na podstawie ustawy, uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie - wyższe lub wybrane przez uprawnionego, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 3 i 4 (ust. 1), natomiast w razie zbiegu prawa do emerytury lub renty przysługującej na podstawie ustawy z prawem do emerytury lub renty z innego ubezpieczenia społecznego, uprawnionemu wypłaca się jedno wybrane przez niego świadczenie, z zastrzeżeniem ust. 4 (ust. 2). Mając na uwadze powyższe oraz ustawowy cel świadczenia pielęgnacyjnego jakim jest zrekompensowanie opiekunowi braku dochodów z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, przy zastosowaniu wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, sprawiedliwe i uzasadnione wartościami konstytucyjnymi, jest uznanie prawa do wyboru świadczenia także w sytuacji gdy osoba spełniająca warunki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy (analogicznie emeryturę) (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 958/20). Ponownie należy podkreślić, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę może zatem zrealizować uprawnienie do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego poprzez złożenie do organu emerytalno-rentowego ZUS wniosku o zawieszenie prawa do renty (emerytury) (wyrok WSA w Kielcach z dnia 31 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 999/20). Jak już wskazano skarżąca pobiera emeryturę i nie zrezygnowała z tego świadczenia, co wyklucza obecnie możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji nie narusza zatem prawa materialnego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Natomiast Sąd nie podziela stanowiska organów, że skarżąca nie spełniła pozostałych warunków przyznania prawa do tego świadczenia. Jak wynika bowiem z akt sprawy i znajdujących się tam dokumentów, w tym wywiadów środowiskowych skarżąca sprawuje opiekę nad mężem. Zakres tej opieki nie jest kwestionowany i nie budzi wątpliwości. Skarżąca przyznała, że od 1982 r. po urodzeniu dzieci nie była aktywna zawodowo lecz wskazała także, że podejmowała następnie próby zatrudnienia. Podała jednocześnie, że pogarszający się stan zdrowia męża od 2010 r. uniemożliwił je podjęcie pracy nawet w niewielkim wymiarze. Nie ma również takiej możliwości obecnie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Sąd nie podziela także stanowiska organu, że w sytuacji, gdy opieki podejmuje się jeden z członków rodziny, który należy do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, to fakt istnienia innych osób, w tym dzieci, na których także ciąży obowiązek alimentacyjny względem rodziców, może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nawet w sytuacji gdy doraźnie (zawiezienie do lekarza) dzieci te pomagają rodzicowi sprawującemu opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (matką lub ojcem). Ustawodawca nie przewidział bowiem takiej negatywnej przesłanki przyznania tego świadczenia. Organy w tym zakresie dokonały błędnej oceny materiału dowodowego, co jednak nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia z uwagi na spełnienie przez skarżącą przesłanki negatywnej z art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a ustawy. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.