II SAB/Ol 98/23

Dnia 12 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2023 roku sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Starosty D. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę D. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 29 maja 2023 roku w zakresie żądania przesłania skanu wybranej oferty bez załączników, w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty D. na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 29 maja 2023 r. Z. K. (dalej jako: "skarżący") na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócił się do Starosty (dalej jako: "organ") o przesłanie zestawienia ofert w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję, złożonych w otwartym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu w 2023 r. oraz o przesłanie skanu wybranej oferty bez załączników na wskazany adres email w formacie pdf. W odpowiedzi z 2 czerwca 2023 r., przesłanej skarżącemu 5 czerwca 2023 r., organ udostępnił informację publiczną w zakresie: - skanu załącznika nr 2 do protokołu z dnia 24 listopada 2022 r. – Karta oceny formalnej złożonych ofert, - skanów załączników nr 4 do protokołu z dnia 24 listopada 2022 r. – Karty oceny merytorycznej złożonych ofert przez poszczególnych członków komisji, - skanu załącznika nr 5 do protokołu z 24 listopada 2022 r. – Zbiorcze zestawienie ocen ofert złożonych przez organizacje pozarządowe, które spełniły kryteria formalne. Organ wskazał ponadto, że w myśl art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Natomiast oferty o realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi, stanowią jedynie nośnik informacji, wśród których znajdują się informacje publiczne, np. dane dotyczące organizacji. Treść wniosku dotyczącego realizacji zadania publicznego nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, jest dokumentem prywatnym, a charakteru tego nie zmienia fakt, że pozostaje on w dyspozycji organu publicznego. Informacją publiczną może być natomiast zawarta przez organ publiczny w efekcie złożonego wniosku umowa na realizację zadania publicznego, w zakresie przedmiotu tej umowy. W przypadku konkretnego wniosku jego zawartość (treść) może stanowić treść działalności twórczej wnioskodawcy i podlegać ochronie przewidzianej ustawą o prawie autorskim i prawa pokrewnych. Skarżący w dniu 19 czerwca 2023 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nierozpoznanie wniosku skarżącego z 16 grudnia 2022 r. w wymaganym prawem terminie w pełnym zakresie. Podnosząc powyższy zarzut wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie go do rozpoznania wniosku w pełnym zakresie w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postepowania. W uzasadnieniu wskazał, że organ udostępnił zestawienie ofert wraz z punktacją poszczególnych ofert, jednakże odmówił przesłania wybranej w konkursie oferty wskazując, że nie stanowi ona informacji publicznej. Ponieważ skarżący nie uzyskał wszystkich żądanych informacji, zatem organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku w pełnym zakresie. Podkreślił, że wybrana w konkursie oferta bezsprzecznie stanowi informację publiczną analogicznie jak oferty składane w trybie zamówień publicznych. Podniósł, że informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakter taki mają niewątpliwie dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, a więc oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych i zakwalifikowane jako podlegające uwzględnieniu w procedurze wyboru kontrahenta dla podmiotu publicznego. Pojęcia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z dokumentami urzędowymi, gdyż kluczowe znaczenie ma fakt, czy dany dokument zawiera informacje publiczna. Treść oferty złożonej w konkursie na realizację zadania publicznego odnosi się do sposobu wykonania zadania publicznego finansowanego ze środków publicznych, a ponadto oferta została złożona w konkursie, którego wynik decydował o powierzeniu wykonania tego zadania organizacjom pozarządowym z wykorzystaniem środków publicznych, zatem zawiera ona informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazując, że nie dopuścił się zarzucanej bezczynności. Podkreślił, że wniosek wszczynający postępowanie administracyjne jest dokumentem prywatnym. Mimo że adresatem wniosku jest organ władzy publicznej, to sam wniosek (oferta) nie zawiera w sobie informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Dokument prywatny skierowany do organu administracji publicznej, nie staj się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego skierowany i znajduje się w jego posiadaniu. Jawny jest jedynie wynik postepowania. Ponadto treść oferty, o której udostępnienie wystąpił skarżący, stanowi przejaw działalności twórczej oferenta, tj. spełnia przesłanki definicji "utworu" i podlega ochronie prawnej na podstawie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a.")., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.") W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego Starosta jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Oceniając wniosek skarżącego organ uznał, że wnioskowane przez skarżącego informacje dotyczące przesłania zestawienia ofert w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję, złożonych w otwartym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu w 2023 r. stanowią informację publiczną i je udostępnił, natomiast żądany skan wybranej oferty nie mógł, w ocenie organu, zostać przesłany, ponieważ oferta ta nie jest informacja publiczną, a stanowi dokument prywatny. Należy wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Na złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ ma obowiązek zareagować w sposób prawem przewidziany. Podstawowym sposobem reakcji jest udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem, na co wskazuje wprost art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Ustawa przewiduje także inne rozwiązania. Może bowiem zaistnieć konieczność odmowy udostępnienia żądanej informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic prawnie chronionych, prywatności osoby fizycznej, bądź tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odmowa nastąpić powinna w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w przypadku domagania się przez wnioskodawcę informacji przetworzonej organ powinien wykazać na czym polegać ma przetworzenie i wezwać wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie przez niego informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, następnie zbadać, czy została spełniona powyższa przesłanka warunkująca udostępnienie informacji przetworzonej w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W zależności od wyniku tych ustaleń załatwienie wniosku polegać będzie na udostępnieniu żądanej informacji albo wydaniu decyzji odmownej. Inny przewidziany w ustawie tryb załatwienia wniosku zachodzi w przypadku stwierdzenia, że celem uzyskania żądanej informacji publicznej jest jej ponowne wykorzystanie (art.23a - 23i u.d.i.p.) Sprawa może również zostać zakończona poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania np. wtedy, gdy informacja nie może być udostępniona w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, a powiadomiony o tym wnioskodawca nie zgłosi żądania udostępnienia informacji w proponowany przez organ sposób lub formie (art. 14 ust.2 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie organ udostępnił skarżącemu większość informacji objętych wnioskiem, kwestionując żądanie dotyczące udostępnienia wybranej w konkursie oferty, ponieważ uznał, że nie stanowi ona informacji publicznej, gdyż jest dokumentem prywatnym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę oceny tej nie podziela. Wskazać należy, że wykonywanie zadań z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej jest realizacją zadań publicznych przez powiat, co wprost wynika z ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 945). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy powiat powierza połowę punktów do prowadzenia adwokatom i radcom prawnym z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej, a połowę organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, zwanej dalej "organizacją pozarządową", z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Tryb wyłaniania adwokatów i radców prawnych udzielających nieodpłatnej pomocy prawnej reguluje m.in. art. 10 ustawy, natomiast w myśl art. 11 ust. 2 organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2023 r. poz. 571), przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Przebieg otwartego konkursu ofert określony jest w art. 13 i następnych tej ostatniej ustawy. Procedura konkursowa kończy się zawarciem umowy z wyłonionym podmiotem. Odnosząc się do stanowiska organu co do charakteru wybranej w otwartym konkursie oferty przytoczyć należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 7186/21 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl którego; " W sprawie oczywistym jest, że dla oceny prawidłowości przeprowadzenia konkursu, w tym przede wszystkim czy dokumentacja beneficjenta była skonstruowana i oceniona zgodnie z zasadami wyznaczonymi w ramach konkursu i przepisach działu II rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 września 2017 r. w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej - Funduszu Sprawiedliwości (Dz. U. z 2019 r., poz. 683 ze zm.) oraz czy proponowane działania beneficjenta mieściły się zarówno pod względem formalnym jak i materialnym w określonych w art. 43 § 2 k.k.w. celach ww. funduszu celowego koniecznym jest również ocena dokumentacji złożonej przez Fundację [...]. Wskazać bowiem należy, że dokumenty złożone w toku postępowania prowadzonego przed publicznym podmiotem stanowią część dokumentacji zawartej w aktach takiego postępowania, a zatem stają się częścią zebranego materiału dowodowego danej sprawy. Taki materiał dowodowy stanowi więc informację o "sprawie publicznej", o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p." Orzeczenie to zapadło na tle innej procedury konkursowej, lecz jego konkluzja dotycząca charakteru dokumentów złożonych w toku postępowania przed podmiotem publicznym i możliwości ich weryfikacji w celu przeprowadzenia oceny prawidłowości przeprowadzenia konkursu w świetle obowiązujących zasad tego konkursu, w pełni odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy i Sąd ją w całości podziela. Słusznie zatem wskazuje skarżący w uzasadnieniu skargi, że treść oferty złożonej w konkursie na realizację zadania publicznego odnosi się do sposobu wykonania zadania publicznego, a ponadto oferta została złożona w konkursie, którego wynik decydował o powierzeniu wykonania tego zadania organizacjom pozarządowym z wykorzystaniem środków publicznych, co skutkuje uznaniem, że zawiera ona informację o sprawach publicznych. Natomiast podnoszony przez organ zarzut ewentualnego naruszenia prawa autorskiego i wynikającej z niego ochrony prawnej nie powoduje, że informacja o sprawie publicznej przestaje mieć taki charakter, a skutkować może jedynie ograniczeniami przewidzianymi w art. 5 u.d.i.p. i być podstawą do wydania decyzji odmownej ( art. 16 u.d.i.p.) W związku z powyższym Sąd w punkcie I. wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 29 maja 2023 r. w zakresie żądania przesłania skanu wybranej oferty bez załączników - w terminie 14 dni. W aktualnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II. wyroku. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, dostępny CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., sygn. IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zachowanie podmiotu zobowiązanego wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja jest dokumentem prywatnym i nie stanowi informacji publicznej, i dlatego nie została udostępniona. Takie postępowanie nie miało cech lekceważącego traktowania przez organ obowiązków nakładanych mocą u.d.i.p., czy jaskrawego braku woli załatwienia sprawy. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem w kwocie 480 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł Sąd orzekł w punkcie III. wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c). rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.)