IV SA/Wr 691/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr SKO 4103/475/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 17 maja 2022 r. J. T. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wobec sprawowania opieki nad ojcem M. K. Decyzją z dnia 8 lipca 2022 r. (nr MOPS.000335.SP.07.2022) Burmistrz Miasta Nowa Ruda odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. W następstwie wniesionego przez stronę odwołania, decyzją z dnia 26 sierpnia 2022 r. (nr SKO 4103/475/2022) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji SKO wskazało, że w sprawie została spełniona jedynie pierwsza z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie, że ojciec wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie z dnia 6 kwietnia 2021 r. wydane na stałe). Natomiast nie została spełniona druga z przesłanek normatywnych z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej: u.ś.r.) albowiem rozmiar i zakres opieki jaką wnioskodawczyni sprawuje nad ojcem (z uwagi na jego wiek i niepełnosprawność) nie wymusza na niej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Odwołując się do wyników przeprowadzonego w dniu 14 czerwca 2022 r. wywiadu środowiskowego, a także oświadczeń i wyjaśnień strony, organ drugiej instancji wskazał, że ojciec strony nie jest osoba leżącą, ani pampersowaną (samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne). Nie wymaga karmienia. Pomimo podeszłego wieku samodzielnie porusza się za pomocą laski, wymagając pomocy jedynie przy chodzeniu po schodach. Ze względu na wiek i niepełnosprawność wymaga pomocy przy ubieraniu się (wiązaniu butów i zapinaniu guzików). Wymaga także pomocy przy robieniu zakupów oraz zamawianiu i wykupie leków. Wnioskodawczyni w ramach opieki nad ojcem pomaga mu przy ubieraniu się i higienie, przygotowuje wszystkie posiłki, robi zakupy, zajmuje się domem, towarzyszy podczas opuszczania mieszkania, monitoruje stan zdrowia ojca, organizuje wizyty lekarskie i w nich uczestniczy (raz w miesiącu u lekarza rodzinnego, raz na pół roku u urologa, raz w roku u kardiologa). Organ drugiej instancji stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że ojciec strony nie wymaga całodobowej czy wielogodzinnej, nieprzerwanej opieki, lecz pomocy ograniczonej czasowo do kilku godzin dziennie, przeznaczonych na czynności o wyższym – z perspektywy osoby niepełnosprawnej – stopniu trudności, takich jak: przygotowywanie posiłków, podawanie leków, udzielanie wsparcia przy ubieraniu, towarzyszenie podczas wizyt lekarskich oraz spacerów. Podsumowując organ drugiej instancji stwierdził, że ojciec wnioskodawczyni jest w stanie poradzić sobie bez pomocy córki przez kilka godzin dziennie, o czym świadczy również fakt, że mieszka sam i przez znaczną część doby radzi sobie samodzielnie. SKO uzupełniająco dodało, że powyższą konkluzję potwierdza także okoliczność wykonywania przez stronę pracy w okresie od 4 kwietnia do 3 maja 2022 r. Z tych względów SKO uznało, że obowiązki opiekuńcze przy ojcu strona może pogodzić z pracą zarobkową, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła decyzję SKO zarzucając tej decyzji naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami – konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyrażając pogląd, że wbrew stanowisku organu drugiej instancji, przepis ten nie uzależnia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nieustannie przez całą dobę. Skarżąca zwróciła uwagę, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która takiej opieki wymaga. Zdaniem strony, wspomnianą przesłankę skarżąca spełnia albowiem sprawuje opiekę nad ojcem, która to opieka wiąże się z rezygnacją przez nią z zatrudnienia. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a ewentualnie, o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zawarła również wniosek o zasądzenie od SKO na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 259 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Z przywołanych regulacji wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W tym kontekście za błędny trzeba uznać wniosek skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę sporządził profesjonalny pełnomocnik, który winien mieć świadomość obowiązujących w tym zakresie norm, wykluczających taki wniosek w realiach postępowania sądowo-administracyjnego. W ocenie Sądu, skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem. Istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska przyjętego przez organ administracji, a odmawiającego stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Sąd podziela zapatrywanie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie przyjęło, że strona nie spełnia przesłanek wymaganych dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy przekonuje, że pomiędzy rezygnacją z pracy przez stronę (niepodejmowaniem zatrudnienia) nie wystąpił wymagany związek przyczynowy, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Dla przejrzystości wywodu niezbędne jest przywołanie istotnych w sprawie przepisów, tu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z jego brzmieniem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Celem powołanego przepisu było częściowe wynagrodzenie – poprzez przyznanie omawianego świadczenia – osobom zdolnym do pracy faktu rezygnacji z tego zatrudnienia (lub niepodejmowania zatrudnienia), z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu wskazanym w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest zatem adresowane do osoby niepełnosprawnej, lecz do podmiotu sprawującego opiekę. Nie chodzi tu także o jakąkolwiek opiekę ale taką, której zakres i natężenie wykluczy możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego zatem jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę dla wykonywania pracy zawodowej. W konsekwencji związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Ocena zaistnienia związku przyczynowego - pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) - wymaga weryfikacji w zakresie kilku obszarów. Po pierwsze, istotny jest stan zdrowia osoby wymagającej opieki, w tym szczególności ocena zakresu czynności, które faktycznie jest ona w stanie wykonać samodzielnie, a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki oraz pomocy innych osób. Ocena w tym zakresie nie oznacza w żadnej mierze kwestionowania stanu zdrowia podopiecznego. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może jednak wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 oraz z 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). W konsekwencji organy są nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane do przeprowadzania takich analiz, a umocowanie to wynika z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 4aa u.ś.r. Kolejnym elementem podlegającym ocenie na gruncie wymienionego przepisu jest zakres czynności faktycznie realizowanych przez opiekuna w relacji do możliwości wykonywania pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w każdym przypadku konieczne jest bowiem wyjaśnienie, czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. W ustawie o świadczeniach rodzinnych brak definicji zwrotu "sprawowanie opieki". Zgodnie z wykładnią językową tego zwrotu "sprawowanie" to "sposób zachowania się", zaś "opieka" to "troszczenie się, dbanie o kogoś, doglądanie, pilnowanie kogoś, czegoś." (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003). Zatem chodzi tu o działania, czynności podejmowane względem kogoś, dbałość o kogoś (coś). Przy czym ustawodawca czynnościom tym nadaje dodatkowe cechy odwołując się w przepisie bądź do stopnia niepełnosprawności lub poprzez bezpośrednie wskazanie, że chodzi tu o opiekę stałą lub długotrwałą. Musi być ona zatem systematyczna, świadczona w długim przedziale czasowym, a wskazany w dalszej części zapisu związek przyczynowy dowodzi, że jej zakres winien na tyle absorbujący aby angażował czas opiekuna w stopniu wyłączającym całkowicie możliwość podjęcia pracy zarobkowej lub rezygnacji z niej. Chodzi tu zatem o sprawowanie opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, dostępny w CBOSA). Świadczenie jest powiązane z tą właśnie okolicznością, rezygnacją z pracy (niepodejmowaniem pracy), nie zaś z samą opieką nad osobą niepełnosprawną. Nie budzi zatem wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo dla osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. W realiach rozpoznawanej sprawy zasadnie wywodzą organy administracji, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych, M. K. nie jest osobą leżącą. Podopieczny skarżącej po mieszkaniu porusza się samodzielnie (korzysta z laski), również samodzielnie spożywa posiłki i wykonuje czynności higieniczne oraz fizjologiczne. Obowiązki, jakie wobec ojca wypełnia skarżąca obejmują przygotowywanie posiłków, podawanie leków, monitorowanie stanu zdrowia, pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa domowego i załatwianiu niektórych spraw oraz przy pewnych czynnościach z zakresu higieny osobistej (kąpiel). Ponadto skarżąca w razie potrzeby pozostaje u ojca na noc. Tak zarysowany zespół obowiązków, jakich strona podejmuje się względem podopiecznego, nie daje podstaw do stwierdzenia, iż podjęcie zatrudnienia przez skarżącą jest wykluczone. Choć bowiem nie ulega wątpliwości, że córka aktywnie wspomaga ojca podejmując czynności opiekuńcze, to jednak zgromadzone w sprawie dowody nie dają podstaw do stwierdzenia, by podopieczny był całkowicie zależny od pomocy i obecności osoby trzeciej. Przeciwnie, ujawnione w toku postępowania okoliczności potwierdzają, że M. K. w podstawowym zakresie jest samodzielny i bez pomocy osób trzecich jest w stanie poruszać się w mieszkaniu, spożywać posiłki, czy wykonywać czynności fizjologiczne i higieniczne. Sam zaś fakt, iż córka pozostaje u ojca na noc jedynie w razie potrzeby świadczy dobitnie o tym, że stała obecność córki przy chorym nie jest konieczna. Zadania regularnie wykonywane przez skarżącą, choć niewątpliwie bezpośrednio związane z opieką nad ojcem i będące oczywistą konsekwencją jego stanu zdrowia, nie mogą świadczyć o całkowitej zależności podopiecznego od córki. Wsparcie przy podawaniu leków, przygotowywaniu posiłków, czy kontroli stanu zdrowia to czynności, które nie wymagają stałej styczności z chorym i permanentnej obecności opiekuna. Skoro M. K. jest w stanie posilić się samodzielnie, przemieścić po mieszkaniu bez udziału innych osób, przyjąć leki i załatwić potrzeby higieniczne oraz fizjologiczne, to uprawniony i logiczny jest wniosek o braku konieczności sprawowania stałej opieki nad ojcem skarżącej. Opieka ta, choć niewątpliwie wymagająca regularności, nie jest zatem absorbująca na tyle, by wykluczyć możliwość podejmowania przez córkę innych zajęć, w tym związanych z zarobkowaniem (choćby w ograniczonych ramach czasowych). O tym, że zaangażowanie w pomoc ojcu nie wyłączyło skarżącej z aktywności na rynku pracy świadczy ponad wszelką wątpliwość to, że po śmierci matki skarżąca podjęła pracę (roznoszenie ulotek), którą wykonywała przez miesiąc (od 4 kwietnia 2022 r. do 3 maja 2022 r.). W tym czasie nikt zaś nie wyręczał jej przy opiece nad ojcem. Podnoszone przez stronę okoliczności, jakoby stan zdrowia ojca wymusił na niej rezygnację z tej aktywności zawodowej nie znajduje potwierdzenia w materialne dowodowym. Nie wynikają z niego okoliczności wskazujące na pogorszenie stanu zdrowia ojca w stopniu uzasadniającym taką rezygnację. Poza tym w sprawie trzeba dostrzec, że strona roznosiła ulotki zaledwie miesiąc. W sprawie nie zostało zatem wykazane, by stan zdrowia podopiecznego skarżącej skutkował tak daleko idącą zależnością od osób trzecich, która wykluczałaby możliwość zaangażowania się przez opiekuna w inne czynności, w tym przede wszystkim te związane z zarobkowaniem. Należy zatem w pełni zaaprobować wyrażone w zaskarżonej decyzji zapatrywanie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bowiem sprawowana opieka, jej zakres i natężenie nie wykluczały rezygnacji, czy też niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która – co należy wyraźnie podkreślić – nie musi być realizowana w pełnym wymiarze czasu pracy. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.