I OSK 1880/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1291/22 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z 20 czerwca 2022 r., znak: SKO.4115.555.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z 21 stycznia 2022 r. nr GOSP.5211.SP-O.20.2021-2022; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz L. P. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1291/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę L. P. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (w sentencji wyroku błędnie wskazano siedzibę Kolegium w R.; dalej: organ II instancji, SKO) z 20 czerwca 2022 r., nr SKO.4115.555.2022 (dalej: zaskarżona decyzja) w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten zapadł na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego. Decyzją z 21 stycznia 2022 r., nr GOPS.5211.SP-O.20.2021-2022, Wójt Gminy O. (dalej: organ I instancji) orzekł o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powołując się na literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111; dalej: uśr) - w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – organ I instancji stwierdził, że skarżąca pozostaje w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki, natomiast nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto organ ten uznał, że w danym przypadku nie została także spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b uśr, ponieważ w rozpatrywanej sprawie wskazano datę powstania niepełnosprawności i niezdolności do samodzielnej egzystencji podopiecznego na dzień 17 kwietnia 2010 r. (tj. 56 rok życia). Zaskarżoną decyzją z 20 czerwca 2022 r. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. SKO zakwestionowało jednak wykładnię art. 17 ust. 1b uśr przyjętą przez ten organ. Według Kolegium, wobec skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b uśr, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a w rezultacie, należy pominąć kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W pozostałym zakresie SKO podzieliło motywy leżące u podstaw decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego prawa, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr, ponieważ z akt sprawy wynika, że wymagający opieki pozostaje w związku małżeńskim z wnioskodawczynią, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym stanie faktycznym wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nad "niepełnosprawną matką" (powinno być: mężem). W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, wobec kategorycznego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr, odmienna interpretacja jest nieuprawiona, jednakże akapit dalej organ ten stwierdził, że "To małżonek jest przede wszystkim zobowiązany do sprawowania opieki nad swoim niepełnosprawnym małżonkiem i w konsekwencji to on jest uprawniony do pobierania w takiej sytuacji świadczenia pielęgnacyjnego, które z opieką tą jest związane (o ile oczywiście spełnione zostaną pozostałe przesłanki w tym zakresie). Dopiero, kiedy sam nie jest w stanie wykonywać czynności opiekuńczych i spoczywają one faktycznie na innej osobie, również zobowiązanej alimentacyjnie wobec niepełnosprawnego, ustawodawca przewidział możliwość "przesunięcia" prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na taką właśnie osobę." W ocenie Sądu I instancji ustalenia dokonane w sprawie przez organ I instancji i zaaprobowane przez organ odwoławczy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa. Nie jest kwestionowane przez strony postępowania, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i pozostaje w związku małżeńskim ze skarżącą, która nie legitymuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe okoliczności, zdaniem WSA, prawidłowo stanowiły podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd ten uznał, że przepis art. 17 ust. 5 uśr wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu I instancji, z literalnego brzmienia przywołanego unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. W opinii WSA, ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Mając na uwadze powyższe, WSA uznał stanowisko organów obydwu instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, za zgodne z prawem. Oznacza to, że skoro skarżąca i wymagający opieki pozostają w związku małżeńskim, to względem skarżącej zachodzi negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy skarżąca jako współmałżonka niepełnosprawnego nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i rozpoznaniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej, który okazał się zasadny. Kwestia sporna dotyczy w sprawie tego, czy małżonkowi wymagającej opieki osoby niepełnosprawnej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania tej opieki. Zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr – w brzmieniu tego przepisu aktualnym w dacie orzekania przez organy administracji publicznej - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast według art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez organy administracji obu instancji, zaakceptowanemu przez WSA, małżonek wymagającej opieki osoby niepełnosprawnej jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania go) w związku ze sprawowaniem tej opieki. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia ta nie budzi wątpliwości. Prawo do tego rodzaju świadczenia przysługuje małżonkowi, o ile nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a nie pod warunkiem posiadania takiego orzeczenia. Wydaje się to oczywiste zważywszy, że osoba występująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi być zdolna do sprawowania realnej i efektywnej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, co oznacza, że sama nie może być dotknięta znacznym stopniem niepełnosprawności. Dla prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr konieczne jest jego odczytywanie w powiązaniu z art. 17 ust. 1 ustawy. Ten ostatni przepis wyznacza krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr wyznacza kolejność uprawnionych w uzyskaniu tego świadczenia. W art. 17 ust. 1 uśr ustawodawca zasadniczo powiązał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym (wyjątkiem jest wskazana w pkt 2 opieka faktyczna nad dzieckiem). Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie, że źródłem obowiązku alimentacyjnego jest szczególna więź prawna łącząca krewnych i małżonków. Zgodnie z art. 128 kro, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zobowiązanymi do alimentacji względem siebie są także małżonkowie, przy czym obowiązek ten spoczywa na nich w pierwszej kolejności, z wyprzedzeniem innych osób (zob. art. 27 w zw. z art. 23 kro, art. 60 § 1-3 kro, art. 130 kro). Na gruncie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego relacje między małżonkami i ich wzajemne obowiązki poprzedzają bowiem obowiązki alimentacyjne krewnych zobowiązanych do alimentacji. Z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika jednoznacznie, że ustawodawca przewidział określoną kolejność w możliwości ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem wymagającej opieki osoby niepełnosprawnej. Zgodnie z art. 17 ust. 1a uśr, w stosunku do dalszych krewnych możliwość ta aktualizuje się dopiero wówczas, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (tj. rodziców, dzieci), są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jej współmałżonkowi, jako zobowiązanemu w pierwszej kolejności do alimentacji. Jeżeli jednak ten ostatni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wówczas opieka spada na osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, które tym samym stają się uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego. Pierwszeństwo współmałżonka przyjęte w przywołanym przepisie wynika z przewidzianej w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym zasady, że obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny innych zobowiązanych osób. Wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr negatywna przesłanka nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, który spełnia określone w art. 17 ust. 1 uśr warunki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz dotyczy krewnych osoby dotkniętej niepełnosprawnością, którzy mogliby się ubiegać o to świadczenie w sytuacji, gdy podopieczny pozostaje w związku małżeńskim. Z wzajemnej relacji między art. 17 ust. 1 uśr i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr wynika zatem, że prawidłowa wykładnia ostatniego z wymienionych przepisów wskazuje na pierwszeństwo współmałżonka w sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną i w konsekwencji także w ubieganiu się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji. Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ administracji uwzględni prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa (480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Sądem I instancji) oraz na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. art. 205 § 2 ppsa (240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym).