I SA/Wa 1184/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Joanna Skiba, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. O. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2022 r., nr DN.rn.625.2.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister/organ") postanowieniem z [...] marca 2022 r., nr [...], na skutek wniosku E. O. (dalej jako "Skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2021 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa zamku w G.. W zaskarżonym postanowieniu Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z [...] września 2021 r. Skarżący, reprezentowany przez adwokata M. S., wystąpił do Ministra o stwierdzenie nieważności decyzji "o przejęciu na własność Państwa Zamku w G., o ile została wydana", wskazując że jako syn wierzyciela hipoteki ustanowionej na tej nieruchomości, ma interes prawny w sprawie. Pismem z [...] września 2021 r. organ zwrócił się do pełnomocnika Skarżącego o doprecyzowanie przedmiotu wniosku, w szczególności poprzez wskazanie, unieważnienia jakiej konkretnej decyzji dotyczy żądanie oraz o wykazanie interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie. Wezwanie organu pozostało bez odpowiedzi. Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. Minister odmówił wszczęcia postępowania, o zainicjowanie którego Skarżący wystąpił stwierdzając, że treść złożonego wniosku nie pozwala jednoznacznie określić, jakiego aktu administracyjnego dotyczy i co było przedmiotem rozstrzygnięcia, a to w konsekwencji czyni niemożliwym uznanie, że wniosek pochodzi od osoby uprawnionej. Z takim rozstrzygnięciem sprawy nie zgodził się Skarżący, który wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wyjaśnił, że jest synem I. O., który był wierzycielem hipoteki obciążającej "Zamek w G.". W ocenie Skarżącego, przejęcie nieruchomości na własność Państwa spowodowało wygaśnięcie hipoteki i wywołało szkodę w majątku wierzyciela hipotecznego, z tego zaś wynika interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Skarżący dodał, że nie ma wiedzy, czy i w jakiej dacie wydano decyzję o przejęciu nieruchomości, niemniej według Skarżącego, decyzja taka musiała być wydana, skoro w 1992 r. została wydana decyzja komunalizacyjna wobec tej nieruchomości. Postanowieniem z [...] marca 2022 r., Minister utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2021 r., nr [...]. W jego uzasadnieniu organ wyjaśnił z powołaniem się na poglądy judykatury, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady wyliczone w sposób wyczerpujący we wskazanym przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie nadzorcze nie stanowi zatem kontynuacji zwykłego postępowania administracyjnego, zakończonego ocenianą decyzją, lecz służy jedynie ustaleniu, czy decyzja ta, a nie całe postępowanie poprzedzające jej wydanie, dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, organ doszedł do wniosku, że w takiej sprawie kluczową kwestią dla oceny prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest poznanie przedmiotu rozstrzygnięcia i podstawy prawnej wydania aktu administracyjnego. Nie mając wiedzy o przepisach, na których oparto rozstrzygnięcie, organ przede wszystkim nie można domniemywać swojej właściwości w sprawie. Ponadto organ nie ma możliwości nadzorczych wobec decyzji, której treści w istocie nie zna i nie może dokonać kontroli wydanego orzeczenia pod kątem wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ przywołał w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z 10 października 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 610/16) stwierdził, że "w sytuacji, w której nie jest możliwe odnalezienie aktu objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności, winno być wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Brak aktu administracyjnego, który miałby podlegać kontroli w trybie nadzwyczajnym uznać należy bowiem za inną uzasadnioną przyczynę, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte. (...) brak jest podstaw do czynienia ustaleń co do tego, czy określony akt administracyjny dotknięty jest sankcją nieważności wyłącznie na podstawie wzmianek o jego wydaniu w innych dokumentach ". Organ zauważył, że pomimo przeprowadzonej kwerendy archiwalnej nie odnaleziono decyzji, która dotyczyłaby przejęcia nieruchomości "Zamek w G." na własność Państwa. Wobec tego w sensie prawnym takie orzeczenie należy traktować jako nigdy nie wydane, co czyni bezprzedmiotowym postępowanie wszczęte w celu jego kontroli w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności. Jako drugą przeszkodę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w celu jego merytorycznego rozpoznania, organ wskazał na kwestię braku możliwości oceny czy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ wyjaśnił, że bez analizy treści zaskarżonej decyzji nie można jednoznacznie stwierdzić, jakiej dotyczyła nieruchomości i kto ewentualnie mógłby żądać wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. W postępowaniach rewindykacyjnych stronami postępowania co do zasady są byli właściciele nieruchomości przejętych na własność Państwa lub ich następcy prawni. Mając zaś na uwadze twierdzenia Skarżącego, zgodnie z którymi nie jest on następcą prawnym byłego właściciela "Zamku w G.", lecz wierzyciela hipotecznego tejże nieruchomości, wątpliwe jest zdaniem organu, aby Skarżący był osobą uprawnioną do zainicjowania postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu określonego majątku na rzecz Skarbu Państwa. W tym miejscu organ powtórzył za Naczelnym Sądem Administracyjnym (postanowienie z 1 września 2009 r., sygn. akt I OZ 821/09), że w sprawie z zakresu reformy rolnej, osoba powołująca się na swoją wierzytelność hipoteczną do nieruchomości, "nie ma interesu prawnego, ocenianego przez pryzmat norm prawa materialnego, a jedynie interes faktyczny. Wnioskodawczyni jest bowiem zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego". Z powyższych względów organ uznał, że jego własne postanowienie z [...] grudnia 2021 r. jest prawidłowe. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarżący. Zarzucił w nim naruszenie następujących przepisów: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ poszukiwań decyzji, czego skutkiem było błędne utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania; 2) art. 61a § 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2204 ze. zm.) w zw. z art. 417 § 1 w zw. z art. 4171 § 2 zdanie pierwsze k.c., poprzez błędne uznanie, że Skarżący nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, czego skutkiem było nieprawidłowe utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wniósł o: 1) uchylenie obu zaskarżonych postanowień w całości; 2) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych; 3) zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) do czasu rozpoznania wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.; wniosek z dnia 28 grudnia 2021 r. znak sprawy: IV.7004.24.2021.MC). W jej uzasadnieniu Skarżący przedstawił argumenty na poparcie postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z [...] października 2022 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organ, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa zamku w G.. Minister stwierdził po pierwsze – że brak jest jakichkolwiek wskazań, nie mówiąc już nawet o dowodzie z dokumentów, mających świadczyć, że takowa decyzja została w ogóle wydana, a po drugie – że Skarżący jest osobę, która nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania). Organ uznał zatem, że w sprawie zaistniały obie przesłanki wymienione w art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniające wydanie zaskarżonego postanowienia odmawiającego wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie. Stosownie do brzmienia wskazanego powyższej przepisu k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis art. 61a § 1 k.p.a. wprowadza dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest zatem dopuszczalne z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym (np. brak kompetencji organu administracji do załatwienia żądania strony) i podmiotowym (np. żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony). Oczywistość powyższych przesłanek należy rozumieć jako sytuacje, w której ich wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku i nie wymaga prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego. Ponadto, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W ocenie Sądu, Minister właściwie przyjął, że w niniejszej sprawie istnieją przeszkody uniemożliwiające wszczęcie postępowania zgodnie z wnioskiem Skarżącego. Organ słusznie bowiem uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w przepisie art. 61a § 1 k.p.a., tj. brak aktu administracyjnego mającego być przedmiotem kontroli ze strony organu w trybie nadzoru. W tym miejscu Sąd orzekający w tej sprawie wskazuje, że podziela pogląd wyrażony w zacytowanym przez organ wyroku WSA w Warszawie z 10 października 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 610/16), zgodnie z którym co do zasady w sytuacji, w której nie jest możliwe odnalezienie aktu objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności, winno być wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co potwierdza nie tylko konsekwentnie wyrażane przez Skarżącego stanowisko o braku odnalezienia decyzji w sprawie przejęcia Zamku w G. na własność Państwa, ale także przedstawione przez Skarżącego przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pismo Starosty P. z [...] lipca 2021 r. Z treści powyższego dokumentu wynika bowiem, że w rejestrze gruntów, w którym figuruje m.in. teren na którym położony jest zamek w G., nie został wskazany żaden dokument będący podstawą nabycia przedmiotowej działki od 1945 r. do chwili jej komunalizacji w 1992 r. Natomiast po komunalizacji tego mienia na rzecz Gminy G. została założona księga wieczysta nr [...], w której jako właściciela ujawniono Gminę G.. Nawet sam Skarżący nie jest w stanie sprecyzować stwierdzenia nieważności jakiej konkretnie decyzji żąda. Powyższe, zdaniem Sądu, przesądza o braku podstaw do twierdzenia, że w przypadku zamku w G. została w ogóle wydana decyzja o przejęciu na własność Państwa w okresie sprzed komunalizacji. Tym samym, wyklucza to wydawanie jakiejkolwiek decyzji merytorycznej w tej sprawie. Podsumowując, zdaniem Sądu, organ prawidłowo stwierdził, że w tym przypadku brak jest aktu administracyjnego, w przedmiocie którego organ jest władny rozstrzygać, a zatem zachodzi "inna uzasadniona przyczyna", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Z powyższych względów, Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących niezrealizowania żądania Skarżącego dotyczącego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podniesiony przez Skarżącego zarzut wobec organu o braku poszukiwania tejże decyzji nie wytrzymuje bowiem konfrontacji ze stanowiskiem samego Skarżącego, który przyznał w skardze, że jedynym powodem, dla którego złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji przed jej odszukaniem, było wejście w życie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Jak wyjaśnił Skarżący, stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oczywiście przesądzi o korzystnej dla Skarżącego sytuacji prawnej, ponieważ umożliwi mu wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi do Skarbu Państwa za wydanie niezgodnej z prawem decyzji na podstawie art. 417 § 1 w zw. z art. 4171 § 2 zdanie pierwsze k.c. Nie ma jednak racji Skarżący w tym, że obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania nadzorczego tylko po to, aby Skarżący mógł zgromadzić dokumentację niezbędną do dalszego dochodzenia swych praw przez sądem cywilnym. Nie temu bowiem służy postępowanie administracyjne, w szczególności prowadzone w trybie nadzoru. Jeszcze raz należy powtórzyć, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Kwestia zatem czy zostały spełnione przesłanki z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepis ten spełnia wymagania konstytucyjności, nie mają żadnego znaczenia w kontekście oceny prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji gdy nie ma dowodów na to, że wydano decyzję mającą podlegać kontroli. Z powyższych względów Sąd odmówił zawieszenie postępowania sądowego. Uwzględniając powyższe, Sąd nie stwierdził zaistnienia naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo rozstrzygnął, że złożony przez Skarżącego wniosek z [...] września 2021 r. nie mógł zainicjować postępowania w sprawie z uwagi na przeszkodę wskazaną powyżej. W niniejszej sprawie należało zatem wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Końcowo wyjaśnić należy, że normatywnie dopuszczona możliwość dochodzenia odszkodowania za szkody wywołane wydaniem decyzji nie jest źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, ten ma być bowiem indywidualny, konkretny i aktualny. O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego w zakresie prawidłowości przejęcia nieruchomości w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie może przesądzać jedynie możliwość wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi, których zasadność będzie dopiero badana (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2012/19). Powyższy pogląd NSA wyrażony na kanwie sprawy z reformy rolnej potwierdza, zdaniem Sądu, słuszność twierdzenia organu, że w takim postępowaniu za jego stronę nie może być uznana osoba wierzyciela hipotecznego. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny takiej osoby do udziału w sprawie. Zdaniem Sądu, nie są nimi również wskazane w skardze art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 417 § 1 w zw. z art. 4171 § 2 zdanie pierwsze k.c. Mając jednak na uwadze fakt, że w niniejszej sprawie bezsprzecznie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte, kwestia wniesienia żądania przez osobę uprawnioną pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.