III OSK 3237/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 3 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 września 2023 r. sygn. akt III SAB/Gd 118/23 w sprawie ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 września 2023 r. (sygn. akt III SAB/Gd 118/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Orzeczenie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 13 marca 2023 r., który wpłynął do organu 17 marca 2023 r., skarżący wniósł o udostępnienie mu następujących informacji: 1. ilu skazanych w ZK posiada zgodę na użytkowanie w celi laptopa oraz na jakiej podstawie; 2. ilu osadzonych posiada zgodę na oddziale terapeutycznym na użytkowanie laptopa w celi oraz na jakiej podstawie; 3. dlaczego jest ograniczony czas korzystania ze stron Internetowych BIP osadzonym w Zakładzie Karnym oraz na jakiej podstawie. Pismem z 22 marca 2023 r. Dyrektor ZK udzielił skarżącemu odpowiedzi w zakresie pkt 1 i 2 wniosku, informując, że zgodnie z art. 110a § 2 k.k.w. dyrektor zakładu karnego może zezwolić na posiadanie w celi sprzętu elektronicznego lub elektrycznego, jeżeli posiadanie tych przedmiotów nie narusza porządku i bezpieczeństwa obowiązujących w zakładzie karnym. Z kolei odnośnie pkt 3 żądania poinformowano, że informacja ta nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej "u.d.i.p."). Wobec powyższego, pismem z 11 kwietnia 2023 r. skarżący wystosował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, zarzucając organowi bezczynność polegającą na nieudostępnieniu wnioskowanej w pkt 3 informacji publicznej, która jego zdaniem stanowi informację publiczną, ponieważ dotyczy działalności Służby Więziennej i wykonywania przez nią ustawowych zadań publicznych. Jednocześnie zażądano wymierzenia Dyrektorowi ZK grzywny w wysokości 1.000 zł na rzecz skarżącego oraz zobowiązania organu do udostępnienia wnioskowanej informacji. Organ odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek. Powołując się na jeden z judykatów NSA, Dyrektor ZK zaznaczył, że nie miał obowiązku wydania decyzji w sprawie, albowiem w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Oprócz tego, w kolejnym piśmie organu z 31 maja 2023 r. stanowiącym ustosunkowanie do następnej skargi skarżącego z 20 kwietnia 2023 r., będącym powtórzeniem skargi z 11 kwietnia 2023 r., nadmieniono, że skarżący składa do Dyrektora ZK bardzo dużą ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej (w przeciągu niespełna dwóch lat ok. 50 wniosków), a każdy z nich zawiera po kilka lub kilkanaście zapytań, dotyczących różnego rodzaju informacji, co zdaniem organu może świadczyć o próbie wykorzystania prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia innego celu aniżeli troska o dobro publiczne. Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku oddalił skargę skarżącego. Odwołując się do przepisów p.p.s.a. Sąd meriti wyjaśnił kiedy w postępowaniu dochodzi do bezczynności organu, której nie stwierdził w analizowanej sprawie. Przechodząc z kolei do rozważań odnośnie przepisów u.d.i.p., uznano, że Dyrektor ZK jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia odpowiedzi na złożony przez skarżącego wniosek, a także że organ udzielił tejże odpowiedzi zachowując termin wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Kwestią sporną natomiast pozostawało to czy zrealizowane zostało kryterium przedmiotowe, tj. czy żądana informacja kwalifikuje się jako informacja publiczna. Dokonując wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz kwerendy doktryny i judykatury w tej materii, Sąd podzielił zapatrywania organu, że informacja zawarta w pkt 3 wniosku z 13 marca 2023 r., której żądał skarżący nie może być zakwalifikowana, jako spełniające kryteria przedmiotowe u.d.i.p., ponieważ nie jest ona pytaniem o fakty, lecz wnioskiem o dokonanie wykładni (dokonanie oceny) regulacji prawnych dotyczących dostępu osób pozbawionych wolności do stron BIP. Sąd wyjaśnił, że § 3 ust. 1 zarządzenia nr 37/20 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 20 maja 2020 r. w sprawie udostępnienia osobom pozbawionym wolności Biuletynu Informacji Publicznej – zmienionego zarządzeniem nr 42/20 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 3 czerwca 2020 r. – stanowi, że osadzonym zapewnia się przeglądanie stron BIP po uprzednim zgłoszeniu takiej potrzeby, na wyznaczonych stanowiskach komputerowych, pod nadzorem funkcjonariuszy lub pracowników Służby Więziennej. W myśl zaś § 5 ust. 1 zarządzenia nr 37/20 Dyrektora Generalnego SW z 20 maja 2020 r. zmienionego zarządzeniem nr 42/20 z 3 czerwca 2020 r. to dyrektor jednostki ustala: 1) sposób realizacji przez funkcjonariuszy i pracowników tej jednostki, czynności związanych z udostępnieniem osadzonym stron BIP; 2) zasady korzystania przez osadzonych z wyznaczonych stanowisk komputerowych, a w razie potrzeby także harmonogram i czas korzystania z tych stanowisk. Wedle natomiast § 5 ust. 2 przywołanego zarządzenia zasady, o których mowa ust. 1 pkt 2, oraz inne niezbędne informacje dotyczące udostępnienia osadzonym stron BIP podaje się do wiadomości ogółu osadzonym. W konsekwencji, jak wyjaśnił Sąd, to Dyrektor ZK w sposób uznaniowy decyduje o zasadach, w tym także czasie korzystania przez osadzonych ze stanowisk komputerowych związanych z możliwością przeglądania stron BIP, a skarżący ma pełen dostęp do tych informacji, bez konieczności sięgania do narzędzi określonych przepisami u.d.i.p. W związku natomiast z faktem, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, podnosząc, że wnioskowana w pkt 3 informacja nie stanowi informacji publicznej nie był zobligowany do wydania decyzji odmownej, a wystarczającym działaniem było poinformowanie skarżącego, że jego wniosek nie odnajduje podstaw w przepisach u.d.i.p. Stąd też, zdaniem WSA organ prawidłowo i w terminie zareagował na złożony przez skarżącego wniosek, w wymaganej ku temu formie, co stanęło na przeszkodzie w uwzględnieniu złożonej skargi. W skardze kasacyjnej, zaskarżonemu wyrokowi Sądu pierwszej instancji, skarżący na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że pytanie skarżącego o treści: "dlaczego jest ograniczony czas korzystania ze stron internetowych BIP osadzonym w Zakładzie Karnym oraz na jakiej podstawie?" jest pytaniem o dokonanie wykładni prawnej (które to pytanie nie byłoby pytaniem o fakty), podczas gdy jest to pytanie o fakty, mianowicie (1) o wskazanie, czy ograniczenie dostępu osadzonych do BIP wynika z jakiegoś konkretnego dokumentu/źródła oraz (2) o wskazanie dokumentu nadrzędnego, który zawierałby normy uprawniające do wprowadzenia takiego ograniczenia. Mając na uwadze wyżej sformułowany zarzut, skarżący na podstawie art. 188 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia wniosku, o którym mowa powyżej - na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wskazując, że nie zostały one uiszczone w całości ani w części, jednocześnie oświadczając o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez organ, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie zachodzi nieważność postępowania – zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W ślad za stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd pierwszej instancji, podzielić należy zapatrywania, że istotą niniejszej sprawy jest ustalenie czy wnioskowana przez skarżącego w pkt 3 złożonego wniosku informacja, stanowi informację publiczną, a tym samym czy spełniona została przesłanka przedmiotowa u.d.i.p. obligująca organ do jej udostępnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób uznać, że wyartykułowane w pkt 3 wniosku skarżącego żądanie wpisuje się w kryteria przedmiotowe ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wbrew odmiennym zapatrywaniom skarżącego na tą kwestię, zgłoszone żądanie nie jest pytaniem o fakty, a domaganiem się przeprowadzenia wykładni prawa, czy też wskazania motywacji i celowości dla wydanych zarządzeń regulujących dostęp osadzonych do stron internetowych BIP-u. Jak słusznie zauważył to Sąd pierwszej instancji udzielenie odpowiedzi na postawione w pkt 3 pytanie złożonego wniosku odnosiłoby się do dokonania wykładni regulacji prawnych dotyczących dostępu osób pozbawionych wolności do stron internetowych BIP, a w szczególności ich oceny co do poprawności i konstytucyjności ("dlaczego jest ograniczony czas korzystania i na jakiej podstawie"). Oprócz tego, nawet i gdyby przyjąć retorykę skarżącego zaproponowaną w skardze kasacyjnej, w kontekście modyfikacji pierwotnie wyrażonego żądania określonego wskazanym pkt 3 wniosku, tj. wskazanie, czy ograniczenie dostępu osadzonych do BIP wynika z jakiegoś konkretnego dokumentu/źródła oraz wskazanie dokumentu nadrzędnego, który zawierałby normy uprawniające do wprowadzenia takiego ograniczenia to odpowiedź musiałaby obejmować przeprowadzenie analizy regulacji prawnych przywołanych przez Sąd pierwszej instancji. Zasadnie tym samym Sąd meriti, odwołując się dodatkowo także do poglądów doktryny, wyjaśnił że w kategorii informacji publicznej nie mieści się ubieganie o poradę prawną, wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych czy też domaganie się instruktażu (wykładni), jak należy rozumieć i stosować w praktyce określone przepisy prawa (zob.: A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz). Dodatkowo jak stwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt: III SAB/Gd 237/23 wraz z orzecznictwem tam wskazanym (wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl): "Domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej i nie znajduje do niej zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. [...]". Analogicznie wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 9 listopada 2023 r., sygn. akt: II SAB/Go 105/23, w którym stwierdzono: "Organ w trybie informacji publicznej nie jest także zobligowany do odpowiedzi na pytania dotyczące wiedzy prawniczej, zmierzające do udzielania porady prawnej lub dokonania przez organ wykładni przepisów". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, potwierdzając argumentację WSA stwierdzić trzeba, że charakter żądanych przez skarżącego danych sprowadza się do informacji na temat obowiązującego prawa, a to z kolei nie obejmuje swym zakresem przedmiotowym ustawa o dostępie do informacji publicznej. Konkludując więc przedstawione zapatrywania, nie sposób uznać za zasadny jedyny podniesiony przez skarżącego zarzut w zakresie naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Poza tym treść wskazanego zarzutu zdaje się podważać ustalenia stanu faktycznego sprawy, ograniczając się wyłącznie do tej kwestii bez powołania odpowiedniego przepisu p.p.s.a., co dodatkowo czyni tenże zarzut niezasadnym. Wobec wyżej zaprezentowanego stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia złożonej skargi kasacyjnej, dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Z kolei o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu nie orzeczono, ponieważ wynagrodzenie to, którego podstawę stanowi art. 250 § 1 p.p.s.a., przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym przepisami art. 258-261 p.p.s.a. zatem to ten Sąd jest władny orzec o tych kosztach i to do niego należy skierować stosowny wniosek.