III OSK 3236/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 3 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 września 2023 r. sygn. akt III SAB/Gd 119/23 w sprawie ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 września 2023 r. (sygn. akt III SAB/Gd 119/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 16 marca 2023 r., który wpłynął do organu 20 marca 2023 r., skarżący zwrócił się o udostępnienie mu następującej informacji: "czy skazany jeśli posiada zajęcie komornicze i posiada wpływy gotówkowe na kwotę 200 zł na konto zakładu karnego to ile z tej sumy jako z innych wpływów tak komornik może zabrać na egzekucje skazanego czy jest taka dopuszczalna suma której komornik nie może zając skazanemu". Pismem z 22 marca 2023 r. Dyrektor ZK poinformował skarżącego, że wnioskowana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej "u.d.i.p."). Wobec powyższego, pismem z 11 kwietnia 2023 r. skarżący wystosował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, zarzucając organowi bezczynność polegającą na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej, która jego zdaniem stanowi informację publiczną, ponieważ dotyczy działalności Służby Więziennej i wykonywania przez nią ustawowych zadań publicznych. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł. Organ odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek. Powołując się na jeden z judykatów NSA, Dyrektor ZK zaznaczył, że nie miał obowiązku wydania decyzji w sprawie, albowiem w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Oprócz tego, w kolejnym piśmie organu z 31 maja 2023 r. stanowiącym ustosunkowanie do następnej skargi skarżącego z 20 kwietnia 2023 r., będącym powtórzeniem skargi z 11 kwietnia 2023 r., nadmieniono, że skarżący składa do Dyrektora ZK bardzo dużą ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej (w przeciągu niespełna dwóch lat ok. 50 wniosków), a każdy z nich zawiera po kilka lub kilkanaście zapytań, dotyczących różnego rodzaju informacji, co zdaniem organu może świadczyć o próbie wykorzystania prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia innego celu aniżeli troska o dobro publiczne. Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku oddalił skargę skarżącego. Odwołując się do przepisów p.p.s.a. Sąd meriti wyjaśnił kiedy w postępowaniu dochodzi do bezczynności organu, której nie stwierdził w analizowanej sprawie. Przechodząc z kolei do rozważań odnośnie przepisów u.d.i.p., uznano, że Dyrektor ZK jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia odpowiedzi na złożony przez skarżącego wniosek, a także że organ udzielił tejże odpowiedzi zachowując termin wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Kwestią sporną natomiast pozostawało to czy zrealizowane zostało kryterium przedmiotowe, tj. czy żądana informacja kwalifikuje się jako informacja publiczna. Dokonując wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz przeglądu doktryny i judykatury w tej materii, Sąd podzielił zapatrywania organu, że informacje, których żądał skarżący we wniosku z 16 marca 2023 r. nie mogą być zakwalifikowane, jako spełniające kryteria przedmiotowe u.d.i.p., ponieważ odnoszą się do przepisów prawa, które regulują materię egzekucji środków pieniężnych otrzymanych przez skarżącego. Wobec tego Dyrektor ZK nie był zobligowany do wydania decyzji odmownej, a wystarczającym działaniem było poinformowanie skarżącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p. W konsekwencji, zdaniem WSA organ prawidłowo i w terminie zareagował na złożony przez skarżącego wniosek, co stanęło na przeszkodzie w uwzględnieniu złożonej skargi. W skardze kasacyjnej, zaskarżonemu wyrokowi Sądu pierwszej instancji, skarżący na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że pytanie skarżącego dotyczy wykładni treści przepisów prawa, podczas gdy inkryminowane pytanie w istocie wyraża intencję skarżącego w postaci wniosku o wskazanie, czy istnieją akty prawne regulujące kwestię, o której mowa w pytaniu, a jeśli tak, o wskazanie tych aktów. Mając na uwadze wyżej sformułowany zarzut, skarżący na podstawie art. 188 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia wniosku, o którym mowa powyżej - na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w przedmiotowym postępowaniu z urzędu, wskazując, że opłata nie została uiszczona w całości ani w części, jednocześnie oświadczając o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez organ, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie zachodzi nieważność postępowania – zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W ślad za stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd a quo, podzielić należy zapatrywania, że istotą niniejszej sprawy jest ustalenie czy wnioskowane przez skarżącego informacje, stanowią informację publiczną, a tym samym czy spełniona została przesłanka przedmiotowa u.d.i.p. obligująca organ do udostępnienia żądanej informacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób uznać, że złożony przez skarżącego wniosek spełnia kryteria przedmiotowe ustawy o dostępie do informacji publicznej, niezależnie od tego jaka była rzeczywista intencja i rozumienie wnioskodawcy, tj. udzielenie odpowiedzi na sformułowane przez skarżącego we wniosku literalne pytanie, czy też zinterpretowanie go jako wniosku o wskazanie czy istnieją akty prawne regulujące kwestie o których mowa w pytaniu skarżącego zawartym w tymże wniosku, jak zostało to zinterpretowane w treści skargi kasacyjnej. W obu przypadkach, w rzeczywistości udzielenie przez organ odpowiedzi sprowadzałoby się do uzyskania porady prawnej, co wypacza ideę aktu prawnego jakim jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, stąd też sam wniosek nie mógł zostać pozytywnie rozstrzygnięty. Jak słusznie zauważył to Sąd pierwszej instancji, odwołując się także do literatury, w kategorii informacji publicznej nie mieści się ubieganie się o poradę prawną, wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych, domaganie się instruktażu (wykładni), jak należy rozumieć i stosować w praktyce określone przepisy prawa" (zob.: A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz). Dodatkowo jak stwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt: III SAB/Gd 237/23 wraz z orzecznictwem tam wskazanym (wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl): "Domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej i nie znajduje do niej zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. [...]". Analogicznie wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 9 listopada 2023 r., sygn. akt: II SAB/Go 105/23, w którym stwierdzono: "Organ w trybie informacji publicznej nie jest także zobligowany do odpowiedzi na pytania dotyczące wiedzy prawniczej, zmierzające do udzielania porady prawnej lub dokonania przez organ wykładni przepisów". Zaznaczyć trzeba, że skarżący posiada wiedzę na temat poprawnego formułowania konkretnych pytań i żądań w zakresie składanych wniosków, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym świadczy choćby ich mnogość. Stąd też zarówno organ, jak też i Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę nie mogą domyślać się faktycznej intencji czy zamierzeń autora wniosku, jak oczekuje tego skarżący w skardze kasacyjnej. Potwierdzeniem powyższego jest stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt: I OSK 587/19 z którego treści jednoznacznie wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi być na tyle precyzyjny i jasny, by określenie adresata wniosku, przedmiotu wniosku i zakresu wniosku nie budziło żadnych wątpliwości (zob. także: D. Skoczylas, Obowiązek sformułowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób precyzyjny i jasny. Glosa aprobująca do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.01.2020 r., I OSK 587/19, Forum Prawnicze 3(65), 2021, s. 112-122). Jeszcze dobitniej w tej kwestii wypowiedział się NSA w wyroku 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt: I OSK 219/15, którego teza brzmi: "Niesprecyzowane wnioski o informacje, zawierające sformułowania chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo itp. – obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy – nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie". Skoro zatem przedmiot złożonego wniosku nie budzi wątpliwości, a także nie został on inaczej sprecyzowany przez skarżącego, tak by można było uznać go za spełniającego warunki do udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p. na etapie jego rozpoznania, to nie sposób stwierdzić, że intencja jego autora odbiegała od tej jaką zarówno organ, jak też i następnie Sąd meriti przyjęli za podstawę ustalenia stanu faktycznego, a następnie dokonanej jego oceny. Od dokonanej oceny nie odbiega także argumentacja wskazana w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, jakoby skarżący domagał się udostępnienia informacji na temat obowiązujących aktów prawnych w zakresie postępowania egzekucyjnego w postępowaniu cywilnym, ponieważ jak wyjaśniono w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, charakter żądanych danych sprowadza się do informacji na temat obowiązującego prawa, a to z kolei nie obejmuje swym zakresem przedmiotowym ustawa o dostępie do informacji publicznej. Konkludując przedstawione zapatrywania, nie sposób uznać za zasadny jedyny podniesiony przez skarżącego zarzut w zakresie naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wyjaśnić też należy, że ocena treści żądania tj. czego wniosek w istocie dotyczy to element stanu faktycznego sprawy do podważenia którego konieczne było wskazanie na naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie może bowiem służyć kwestionowaniu ustaleń faktycznych w sprawie. Wobec wyżej zaprezentowanego stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia złożonej skargi kasacyjnej, dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Z kolei o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu nie orzeczono, ponieważ wynagrodzenie to, którego podstawę stanowi art. 250 § 1 p.p.s.a., przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym przepisami art. 258-261 p.p.s.a. zatem to ten Sąd jest władny orzec o tych kosztach i to do niego należy skierować stosowny wniosek.