I OSK 587/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 423/17 w sprawie ze skargi K. M. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 423/17, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym oddalił skargę K. M. na bezczynność Prokuratora Rejonowego [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Skarżący K. M. zwrócił się z wnioskiem z 17 czerwca 2017 r. do Sądu Rejonowego dla [...] w W. [...] Wydział Karny o udzielenie informacji publicznej poprzez zwrócenie się do Ministerstwa Sprawiedliwości z zapytaniem ile postępowań "p-ko prokuratorom Prokuratury Rejonowej dla W. ze szczególnym uwzględnieniem tych prokuratorów i asesorów tejże Prokuratury którzy w jakikolwiek sposób zaangażowani byli w moje sprawy i sprawy oskarżonej w sprawie [...] mojej byłej kochanki i konkubiny [2000 rok] doktor neurolog D. S. [poprzednio M. i N.] w ostatnich 5 latach było prowadzonych, albowiem stanowisko w sprawie niniejszej Prokuratury Rejonowej W. dowodzi" pozaprawnym działaniom przeciwko niemu. Powyższy wniosek skarżący skierował również do wiadomości Prokuratora Generalnego RP. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 sierpnia 2017 r., skarżący zarzucił Prokuraturze Rejonowej dla [...] w W. bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z 17 czerwca 2017 r. poprzez naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 -dalej w jako "u.d.i.p."), przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i w tej sytuacji wniósł o zobowiązanie Prokuratury Rejonowej dla [...] w W. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "p.p.s.a."), w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie procesowym z 28 sierpnia 2017 r. nr [...] Zastępca Prokuratora Rejonowego [...] poinformował Sąd, że w rejestrze IP nie było rejestrowane pismo skarżącego dotyczące zapytania skierowanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że wniosek skarżącego z 17 czerwca 2017 r. został skierowany do Sądu Rejonowego [...] Wydział Karny do sprawy [...], a nie do organu, lecz mimo to podjęto działania zmierzające do ustalenia charakteru tego wniosku i do chwili obecnej nie wpłynęły oryginały materiałów z wnioskowanej pomocy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu stwierdził, że w myśl art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Zatem powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów tejże ustawy, określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg i to nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Sąd wskazał ponadto, że jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej na gruncie powyższej ustawy w danej sprawie czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło. Zatem w sytuacji, gdy skarżący zwrócił się wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, który to wniosek w jego ocenie nie został należycie rozpatrzony w wymaganym terminie, to w świetle przywołanego przez sąd przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. przysługiwało mu prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu. Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Natomiast konkretyzacją tego prawa zajmuje się m.in. u.d.i.p. gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. Reasumując Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący zwrócił się z wnioskiem z 17 czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej do Sądu Rejonowego dla [...] Wydział Karny, a nie do Prokuratora Rejonowego [...]. Fakt ów potwierdził również skarżący w piśmie z 11 czerwca 2018 r., będącego odpowiedzią na wezwanie Sądu w którym stwierdził, że pismo z 17 czerwca 2017 r. "nie było kierowane – jak napisano – do Prokuratury Rejonowej [...], tylko do Sądu Rejonowego [...] w W. (sygnatura [...])". Na potwierdzenie powyższego załączył ksero z książki nadawczej swojej żony, i z którego to dokumentu rzeczywiście wynika, że pismo to w dniu 19 czerwca 2017 r. zostało nadane do adresata, którym był Sąd Rejonowy dla [...] w W. Skoro zatem wniosek skarżącego z 17 czerwca 2017 r. o udzielenie informacji publicznej został skierowany do Sądu Rejonowego dla [...] Wydział Karny, to nie sposób zarzucić Prokuratorowi Rejonowemu [...] bezczynności w jego rozpoznaniu, bowiem to nie on był adresatem wniosku i w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł K. M., zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotne znaczenie na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 w z w. z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. i w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania, w sytuacji gdy z uwagi na bezczynność organu - Prokuratora Rejonowego [...] w W. winien uwzględnić skargę w całości oraz zobowiązać organ do wydania decyzji w sprawie w określonym terminie oraz winien stwierdzić, iż w sprawie występuje stan bezczynności organu, która to bezczynność nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istotny sprawy oraz o zasądzenie na rzecz adwokat M. D. kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które to koszty nie zostały poniesione przez skarżącego ani w całości, ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. i w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie oparte zostało o przepis art. 151 p.p.s.a., który nakazuje oddalenie skargi w przypadku jej nieuwzględnienia, co oznacza, że stosując ten przepis i oddalając skargę Sąd nie dopatrzył się w zachowaniu podmiotu kontrolowanego wad, które uzasadniałyby zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 149 § 1 pkt 1 - 3 p.p.s.a. Dlatego sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 -3 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie mógł być uznany za uzasadniony. Sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że zarzuca on niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (wyrok NSA z 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1374/15, wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutem naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jednakże przepis ten również nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08, CBOSA). Przedmiotem w sprawie rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji była bezczynność Prokuratora Rejonowego [...] w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Stosownie zaś do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Jednak wniosek musi być na tyle precyzyjny i jasny, by określenie adresata wniosku, przedmiotu wniosku i zakresu wniosku nie budziło żadnych wątpliwości. Ponadto, ze wskazanych wyżej przepisów u.d.i.p. wynika, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest skutecznie doręczony organowi. Jeżeli przeprowadzone przez Sąd pierwszej instancji postępowanie wskazuje, że wniosek o udzielenie informacji publicznej nie był skierowany do organu, to nawet jeżeli dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie można temu organowi przypisać bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie sposób uznać aby wniosek skarżącego kasacyjnie z 17 czerwca 2017 r. został skierowany do Prokuratora Rejonowego [...] w W. Z niezakwestionowanego skutecznie przez skarżącego kasacyjnie stanu faktycznego bowiem wynika, że skarżący zwrócił się z wnioskiem z 17 czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej do Sądu Rejonowego dla [...] Wydziału Karnego. Zauważyć należy także, że powyższa okoliczność została potwierdzona przez skarżącego w piśmie z 11 czerwca 2018 r., będącego odpowiedzią na wezwanie Sądu pierwszej instancji, w którym stwierdził, że pismo z 17 czerwca 2017 r. "nie było kierowane – jak napisano – do Prokuratury Rejonowej dla [...], tylko do Sądu Rejonowego dla [...] w W. (sygnatura [...])". Powyższy fakt skarżący uprawdopodobnił przedstawiając ksero z książki nadawczej swojej żony. W tym stanie rzeczy, skoro wniosek skarżącego z 17 czerwca 2017 r. o udzielenie informacji publicznej został skierowany do Sądu Rejonowego dla [...] Wydział Karny, to zasadnie Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. | | | | | |