III OSK 231/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 205/23 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 4 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. zasądza od Wójta Gminy Klembów na rzecz M. P. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 205/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.P. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Wójta Gminy Klembów (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 4 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej stwierdził, że Wójt Gminy Klembów dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku oraz, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W piśmie z 4 października 2022 r. skarżąca powołując się na art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") wniosła o udostępnienie jej rejestru wszystkich wyjazdów służbowych, zrealizowanych przez Wójta Gminy Klembów w okresie od 1 stycznia 2022 r. do dnia rozpatrzenia wniosku (m.in. dzień wyjazdu, rodzaj środka transportu, cel podróży) oraz o udostępnienie skanów poleceń wyjazdów służbowych, zrealizowanych przez Wójta Gminy Klembów w okresie od 1 stycznia 2022 r. do dnia rozpatrzenia wniosku. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji podano formę przesłania odpowiedzi za pośrednictwem poczty elektronicznej na wskazany adres e-mail. W odpowiedzi na wniosek z 28 października 2022 r. organ poinformował, że z uwagi na braki w strukturze pracowników, urząd będzie gotowy przekazać szczegółową odpowiedź w terminie do 16 grudnia 2022 r. Organ wyjaśnił, że informacje, o które zażądano wymagają wyszukania, a także przygotowania dokumentacji, w związku z czym udostępnienie informacji publicznej w chwili obecnej nie jest możliwe. Pismem z dnia 8 listopada 2022 r. skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o niezwłoczne udostępnienie wnioskowanych informacji. Pismem z dnia 12 grudnia 2022 r. organ poinformował skarżącą, że w zakresie pytania nr 1, Gmina Klembów nie dysponuje zestawieniem w postaci "rejestru wyjazdów służbowych", natomiast w zakresie pytania nr 2, Gmina Klembów nie dysponuje poleceniami wyjazdów służbowych Wójta, ponieważ Wójt nie deleguje samego siebie na wyjazdy służbowe. W dniu 21 marca 2023 r. zaskarżono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 4 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca podniosła, że informacje, które usiłowała uzyskać stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Powołała się również na art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (dalej jako: u.p.s.) według którego, w przypadku wójta, czynności z zakresu prawa pracy, w tym sporządzanie poleceń wyjazdów służbowych, wykonuje sekretarz gminy. W opinii skarżącej nie ulega wątpliwości, że delegacje (polecenia wyjazdów) są informacją podlegającą udostępnieniu. W uzasadnieniu skargi przytoczyła również stanowisko przedstawione przez WSA w Opolu, zgodnie z którym skany poleceń wyjazdów służbowych zarówno w kraju, jak i zagranicą, finansowanych ze środków gminy stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskowana informacja jest bowiem rodzajem informacji o treści dokumentów, w tym w szczególności o dysponowaniu majątkiem i środkami publicznymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) ewentualnie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uwzględnił skargę. Sąd uznał, że jakkolwiek Wójt Gminy Klembów pismem z dnia 28 października 2022r. tj. w terminie 14 dni od daty wpływu wniosku do organu, poinformował skarżącą w zakresie pytań zawartych w pkt. 1 i 2 wniosku z dnia 4 października 2022r., a więc "formalnie" dopełnił obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to jednak z całokształtu sprawy wynika, że dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej. WSA stanął na stanowisku, że rejestr wyjazdów służbowych oraz skany poleceń służbowych wójta stanowią informacje związane z dysponowaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Skoro obie przesłanki (podmiotowa i przedmiotowa) udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione, organ do którego skierowano wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. W rezultacie organ zobowiązany był rozpoznać wniosek o udostępnienie wskazanych we wniosku informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy u.d.i.p. Zdaniem Sądu, powołane przez organ w piśmie skierowanym do skarżącej okoliczności wskazujące na konieczność przedłużenia udzielenia żądanych informacji, w postaci konieczności "wyszukania, a także przygotowania dokumentacji (...)" oraz z uwagi na "skomplikowany charakter przedmiotowej sprawy", nie uzasadniały zastosowania regulacji określonej w art. 13 ust 2 u.d.i.p., skoro w udzielonej w dniu 12 grudnia 2022r. skarżącej odpowiedzi organ wskazał, że "(...) Gmina Klembów nie dysponuje zestawieniem w postaci rejestru wyjazdów służbowych" oraz "nie dysponuje poleceniami wyjazdów służbowych Wójta". Z przedmiotowej odpowiedzi wynika bowiem, że organ już w momencie zapoznania się z wnioskiem skarżącej miał świadomość, że po prostu nie posiada żądanej informacji publicznej. W świetle powyższego Sąd uznał, że Wójt Gminy Klembów dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 4 października 2022 r., jednocześnie stwierdzając, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca powyższy wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. - przez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej polegającą na zaniechaniu przez WSA w Warszawie nakazania organowi rozpoznania wniosku skarżącej, a to w wyniku niezasadnego przyjęcia, iż organ wnioskowaną informacją nie dysponuje. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącej i orzeczenie o kosztach postępowania; ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy poza kolejnością i o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca oświadczyła o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w reżimie wyznaczonym treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem wyłącznie w granicach podniesionych w niej zarzutów (podstaw). Powołana reguła systemowa w skorelowaniu z treścią wniesionej skargi kasacyjnej musi prowadzić do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny związanym jest przyjętą przez Sąd a quo oceną, iż wnioskowane przez skarżącą informacje, tj. rejestr wszystkich wyjazdów służbowych oraz skany poleceń wyjazdów służbowych, zrealizowanych przez Wójta Gminy Klembów w okresie od 1 stycznia 2022 r. do dnia rozpatrzenia wniosku stanowią informację publiczną. Skarga kasacyjna nie kwestionuje również sformułowanego przez WSA stanowiska, że organ bezpodstawnie przedłużył w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p. termin załatwienia wniosku dostępowego z 4 października 2022 roku, co przesądziło, iż pozostawał w bezczynności. Skarga kasacyjna wytyka Sądowi pierwszej instancji, że bez racjonalnych podstaw zaaprobował stanowisko organu, iż nie dysponuje on wnioskowanymi informacjami. Analiza uzasadnienia kwestionowanego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji przedmiotowego zagadnienia nie ocenił w należyty sposób. Znajduje się w nim wyłącznie jedno stwierdzenie, którym WSA pośrednio potwierdza stanowisko organu, iż nie posiadał on wnioskowanych przez skarżącą informacji; na stronie 8 uzasadnienie stwierdzono: "organ już w momencie zapoznania się z wnioskiem skarżącej miał świadomość, ze po prostu nie posiada żądanej informacji publicznej." W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjęto, że aby można było uznać, iż podmiot informujący o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. i tym samym nie zachodzi jego bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, powinien on wyraźnie i stanowczo powiadomić wnioskodawcę o nieposiadaniu owej informacji. W tym celu powinien złożyć wobec wnioskodawcy jasne oświadczenie o nieposiadaniu takich dokumentów, a nadto twierdzenie takie w całości uwiarygodnić. Nie jest wystarczające zawarte w piśmie informacyjnym lakoniczne stwierdzenie, że podmiot obowiązany wnioskowanej informacji nie posiada. Dla ustalenia, że w sprawie nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, której adresat wniosku nie posiada, jest on obowiązany wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, w tym zasad "dobrej administracji". Winno więc ono zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Wnioskodawca nie może być w tym zakresie pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie zobowiązanego podmiotu zwalniało go z zarzutu bezczynności. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście zasad przewidzianych w art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. a tym samym powiadomienie winno zawierać informacje dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd musi mieć możliwość oceny, czy prawdopodobne jest, że organ rzeczywiście żądanej informacji nie posiada. Oceniając, czy podmiot zobowiązany powinien taką informację posiadać, Sąd powinien między innymi móc ustalić, czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją – wyroki NSA z 24 listopada 2009 r., I OSK 851/09, z 27 marca 2012 r., I OSK 156/12, z 25 kwietnia 2023 r. III OSK 7728/21 i z 14 września 2023 r. III OSK 1209/22. Uwzględniając przyjęte oceny prawne trzeba stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie ocenił prawidłowości stanowiska Wójta Gminy Klembów zawartego w piśmie z 12 grudnia 2022 roku, w którym stwierdzono, iż organ ten nie dysponuje wnioskowanymi do udostępnienia informacjami, tj. nie posiada rejestru wszystkich wyjazdów służbowych oraz poleceń wyjazdów służbowych, zrealizowanych przez Wójta Gminy Klembów w okresie od 1 stycznia 2022 r. do dnia rozpatrzenia wniosku. Wyeksponować należy, że do skargi załączono historyczny wniosek dostępowy skarżącej z 11 września 2022 roku oraz udzieloną na niego odpowiedź organu z 23 września 2022 roku, z której wynika, że organ prowadzi "rejestr wszystkich wyjazdów służbowych pracowników Urzędu Gminy w Klembowie od dnia 1 stycznia 2022 roku do dnia rozpatrzenia wniosku". Brak stanowiska Sądu pierwszej instancji w opisanym zakresie należy kwalifikować jako naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., polegające na niepowołaniu i niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem możliwości zweryfikować, z jakich przyczyn WSA nie skorzystał z przewidzianej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. kompetencji do zobowiązania pozostającego w bezczynności organu do załatwienia wniosku dostępowego skarżącej z 4 października 2022 roku. W tym zakresie orzeczenie WSA nie poddaje się kontroli instancyjnej. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponownie sprawę WSA oceni stanowisko organu, co do braku posiadania informacji objętych wnioskiem dostępowym. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Brak rozstrzygnięcia WSA w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny potraktował jako oddalenie skargi w tym zakresie, co uzasadniało orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie powołanych przepisów.