II SA/Wr 317/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Adam Habuda, Sędziowie: asesor WSA Marta Pawłowska (spr.), sędzia WSA Władysław Kulon, Protokolant: Małgorzata Balowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2024 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr 276/2023 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr 276/2023 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpoznaniu zażalenia R. K. (dalej jako: "skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr 15/2023 z dnia 23 lutego 2023 r., którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] w obrębie [...] R., jednostka ewidencyjna [...] gmina M. – utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Z akt sprawy wynika, że rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 16 sierpnia 2022 r. do PINB wpłynęła informacja od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie inwestycji realizowanej przez skarżącego na opisanej wcześniej nieruchomości, w której organ ochrony zabytków podniósł, że w dniu 23 czerwca 2022 r. wpłynął do niego wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę części budynku zlokalizowanego na przedmiotowej działce. Organ przeprowadził oględziny nieruchomości i stwierdził, że główna bryła budynku, która posiadała bezsprzeczną wartość historyczną, została w całości rozebrana i znajduje się w trakcie gruntownej odbudowy/przebudowy. W informacji wskazano, że wcześniej dopuszczono wymianę niektórych elementów budynku, znajdujących się w bardzo złym stanie technicznym, jednak z wyraźnym wskazaniem konieczności bieżącej konsultacji realizowanych prac ze służbami konserwatorskimi. Takie konsultacje nie miały miejsca. Organ ochrony zabytków zawiadomił również organy ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa zniszczenia zabytku. Do informacji dołączona została dokumentacja fotograficzna z oględzin dokonanych przez organ ochrony zabytków oraz jego zasobów własnych, dokumentujących pierwotny wygląd budynku. W dniu 8 września 2022 r. PINB dokonał oględzin działek nr [...] i nr [...] w obrębie [...] R., gmina M. Skarżący - inwestor robót budowlanych - oświadczył, że prowadzone są roboty budowlane polegające na remoncie budynku, wykonywane na podstawie zgłoszenia robót budowlanych dokonanego w dniu 22 października 2020 r. w Starostwie Powiatowym w L.. Ponadto inwestor oświadczył, że podczas wykonywania robót remontowych dokonano wymiany materiałów, z których wykonane były ściany oraz dachu, z uwagi ich zły stan techniczny oraz zagrożenie katastrofą budowlaną. Prowadzone roboty budowlane były uzgadniane z właściwym miejscowo konserwatorem zabytków. Podczas czynności kontrolnych Z. W. i M. W. — współwłaścicielki dz. nr [...] - oświadczyły, że budynek mieszkalny jednorodzinny położony jest wyłącznie na dz. nr [...], a dz. nr [...] jest działką w pełni niezabudowaną. W toku postępowania PINB ustalił, że roboty remontowe, których zgłoszenia dokonał skarżący, miały polegać na "wymianie dachu, przemurowaniu ścian oraz uzupełnieniu fundamentów" budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na dz. nr [...] w obrębie [...] R., gmina M. W załączaniu do zgłoszenia inwestor przedłożył opinię Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 maja 2020 roku wraz z załącznikami. Zawiadomieniem z dnia 26 października 2022 roku PINB poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego, położonego na dz. nr [...] i [...] w obrębie [...] R., jednostka ewidencyjna [...] gmina M. Postanowieniem nr 49/2022 z dnia 26 października 2022 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] i [...] w obrębie [...] R., jednostka ewidencyjna [...] gmina M. Jednocześnie poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o jego legalizacji. W wyniku rozpoznania zażalenia DWINB uchylił przedmiotowe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania, nakazując prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz właściwej podstawy prawnej postępowania (art. 48 prawa budowalnego lub art. 66 tejże ustawy) wyjaśniając jednocześnie, że postępowanie legalizacyjne ma pierwszeństwo przed postępowaniem w sprawie stanu technicznego budynku. W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB dokonał kontroli inwestycji w dniu 19 stycznia 2023 r., podczas której stwierdził, że na działce nr [...] znajdują się budynki mieszkalne w kształcie litery "Y", natomiast działka nr [...] jest działką niezabudowaną. Na mapie sytuacyjnej dołączonej do protokołu kontroli zaznaczono dwa obiekty budowlane nr 1 i nr 2. Obiekt pierwszy, to pozostałość po budynku mieszkalno-gospodarczym, znajdującym się w złym stanie technicznym. Jest to obiekt jednobryłowy, złożony z trzech ścian, przykryty dachem dwuspadowym. Strop w tej części uległ zawaleniu. Konstrukcja dachu jest porażona korozją biologiczną, brakuje części dachu (od strony obiektu nr 2), a na zachowanym dachu widoczne są znaczne ubytki poszycia. Organ nadzoru budowlanego prowadzi odrębne postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego obiektu nr 1. Obiekt drugi, to budynek mieszkalny jednorodzinny, który powstał w miejscu rozbiórki części budynku mieszkalno-gospodarczego. Budynek jest wolnostojący, jednobryłowy, ściany murowane z gazobetonu, miejscami uzupełnionego cegłą obustronnie tynkowane. Dach o konstrukcji drewnianej, kryty dachówką ceramiczną. Na dachu zamontowane są drabinki przeciwśniegowe, rynny i rury spustowe. Część elewacji wykończona jest drewnem. Stropy i podłogi na poddaszu wykonane są z drewna. Stolarka okienna drewniana, poddasze doświetlone oknami połaciowymi. Do budynku mieszkalnego przylegają do wysokości około 1,2m dwie ściany obiektu nr 1. Styk dwóch obiektów został "uszczelniony" pianką montażową oraz folią, brak jest wiązań murarskich jak i innych rozwiązań łączących konstrukcję obu obiektów. Ponadto, w budynku mieszkalnym w elewacji zachodniej (od strony obiektu nr 1) okap dachu, rynny i płotki śniegowe są ciągłe i tworzą linię prostą, wykonano okna połaciowe oraz drzwi zewnętrzne otwierane na zewnątrz budynku, które ze względu na różnicę poziomów obiektu nr 1 i nr 2 nie mogą być użytkowane zgodnie z ich funkcją (zdjęcie nr 1 dołączone do protokołu kontroli). W dniu 2 lutego 2023 r. przekazano do PINB pismo Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dotyczące rozbiórki części budynku mieszkalnego położonego w R. nr [...], na działkach nr [...] i [...], obr. [...], gmina M. Do akt sprawy dołączono również kopię decyzji Starosty L. nr 254/2022 z dnia 2 listopada 2022 r. o znaku: [...], dotyczącej zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na rozbiórce części budynku nr [...]. Postanowieniem nr 15/2023 z dnia 23 lutego 2023 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] w obrębie [...] R., jednostka ewidencyjna [...] gmina M. Jednocześnie poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o jego legalizacji. Utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie DWINB w pierwszej kolejności podniósł, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. 2021 poz. 2351, dalej w skrócie jako: "p.b."). Na tej podstawie organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowym postanowieniu organ nadzoru budowlanego informuje inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o związanej z legalizacją samowoli budowlanej opłacie legalizacyjnej (w tym o zasadach obliczania takiej opłaty). Tego typu rozwiązanie podyktowane jest koniecznością realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, statuowanej wart. 8 k.p.a. - inwestor zostaje zapewniony, że po spełnieniu ustawowych przesłanek dany obiekt budowlany będzie mógł zostać zalegalizowany. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie. Organ I instancji wskazał, że skarżący dopuścił się w warunkach samowoli budowlanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyjmując, że przedmiotowe roboty budowlane wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b., gdzie wskazano roboty niewymagające decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia oraz roboty budowlane wymagające jedynie zgłoszenia. W ocenie DWINB organ I instancji słusznie wskazał, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b., zgodnie z którym, budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia. Przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest bowiem w odległości około 2,82 m od granicy z działką nr [...] oraz około 0,77 m od granicy z działką drogową nr [...], a w związku z tym obszar oddziaływania odbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wykracza poza teren inwestycji (działka nr [...]). Wyjaśnił przy tym, że analizując obszar oddziaływania obiektu organ bada m.in. usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i zachowanie wymaganych prawem odległości (od granicy, od budynków). Zbliżenie budynku do granicy na odległość mniejszą niż 4 lub 3 m powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu (poprzez wzgląd na przepisy § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Odnosząc się do treści zażalenia wskazano, że skarżący co prawda dokonał zgłoszenia robót budowlanych w dniu 22 października 2022 r., jednak zgłoszenie to obejmowało wymianę dachu, przemurowanie ścian oraz uzupełnienie fundamentów (prace remontowe). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika z kolei, że na działce nr [...] istniał pierwotnie budynek (zabytek), który został rozebrany. W jego miejscu powstał natomiast nowy budynek mieszkalny. Tym samym budynek stracił bezpowrotnie autentyczną substancję historyczną (w szczególności bogato dekorowaną łupkiem ścianę szczytową budynku) - co potwierdza stanowisko Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zawarte w piśmie z dnia 10 sierpnia 2022 r. Inwestycja wykracza poza listę wymienioną w art. 29 p.b., a tym samym, wykonanie przedmiotowych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia oznacza, że zostały one wykonane w ramach samowoli budowlanej. W ocenie DWINB organ pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia pojęć "remont" oraz "odbudowa". Powołując się na stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wyjaśnił, że nazywanie inwestycji w sposób odmienny niż wynika to z nazewnictwa stosowanego w przepisach prawa, nie może prowadzić do sytuacji, w której przepisy prawa powszechnie obowiązującego (w tym przypadku - ustawy Prawo budowlane) będą łamane. Organy administracyjne nie mogą tolerować łamania obowiązującego prawa, ani preferować takich zachowań i działań, które stawiałyby podmioty nie przestrzegające prawa w uprzywilejowanej sytuacji (Wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 września 2017 roku, sygn. akt II SA/Kr 517/17). Podniósł, że roboty budowlane należy traktować odrębnie od pojęcia budowy. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia, definicja prawna tego pojęcia została zawarta w art. 3 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą. Budowa to z kolei wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 ust. 6 p.b.). W przedmiotowej sprawie roboty budowlane polegały na odbudowie budynku mieszkalnego, a nie na jego remoncie - tym samym słusznie przyjęto, że analizowana inwestycja stanowi budowę w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Definicja remontu została uregulowana w przepisie art. 3 pkt 8 p.b., zgodnie z którym jest to rodzaj robót budowlanych, polegający na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego. Remont może być realizowany przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż te, które zostały użyte w stanie pierwotnym. W myśl tego przepisu za remont nie można jednak uznać robót budowlanych, w wyniku których dokonano rozbiórki obiektu budowlanego, a na jego miejscu wybudowano nowy obiekt - nawet jeśli w tym celu wykorzystano materiały, z których skonstruowany był obiekt pierwotny, a gabaryty obydwu budynków są takie same. Istotą remontu jest zatem istnienie obiektu budowlanego. W przypadku wykonania nowego obiektu budowlanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pochodzących z innego obiektu (takich jak np. fundamenty) mamy do czynienia z odbudową, wpisującą się w zakres pojęcia budowy (Wyrok NSA z dnia 06 marca 2019 roku, sygn. akt II OSK 971/17). Uznając, że stan faktyczny sprawy ustalony został prawidłowo, a skarżący dokonał rozbiórki i odbudowy, bez uprzedniego – wymaganego prawem – pozwolenia na wykonanie tych prac, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych jest prawidłowe. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem R. K. wywiódł skargę do tutejszego sądu, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prze4pisów art. 7 w zw. z art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.), poprzez dokonanie całkowicie sprzecznego ze stanem faktycznym ustalenia rozebraniu przez skarżącego istniejącego budynku zabytkowego i posadowienia w tym miejscu nowego budynku, podczas gdy skarżący prowadził prace remontowe zmierzające do zachowania formy budynku zdewastowanego przez poprzednich właścicieli oraz poprzez całkowicie dowolne ustalenia co do negatywnej oceny działań skarżącego przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, gdy w rzeczywistości organ konserwatorski potwierdził fakt wcześniejszej dewastacji obiektu i oceniał pozytywnie podjętą przez skarżącego inicjatywę ratowania budynku. W skardze zarzucono także naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez podejmowanie rozstrzygnięć co do nieruchomości objętej postępowaniem, które pozostają w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym przez inny organ władzy publicznej jakim jest Wojewódzki Inspektor Ochrony Zabytków, co skutkuje utratą zaufania do organów władzy publicznej. Wskazano również, że w sprawie wydano - przy tym samym staniem faktycznym i prawnym – dwa odmienne rozstrzygnięcia administracyjne. Końcowo zarzucono naruszenie art. 48 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy skarżącemu nie można przypisać samowoli budowlanej wobec prowadzenia robót na podstawie zgłoszenia. W skardze zawarto również wniosek o dopuszczenie jako dowodu na okoliczność poniesionego wysiłku finansowego i rzeczowego fotografii budynku w chwili zakupu oraz pisma DWKZ z dnia 22 lutego 2023 r. na okoliczność akceptacji wykonywanych prac przez organ ochrony zabytków. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżący dokonał zgłoszenia robót remontowych, od którego właściwe organy nie wniosły sprzeciwu, wobec czego bezzasadne jest stwierdzenie, że dopuścił się on samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 21 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zawiesił postępowanie w sprawie, w związku z pozyskaniem informacji o śmierci jednej z uczestniczek postępowania. Po ustaleniu następcy prawnego zmarłej uczestniczki, postanowieniem z dnia 28 czerwca 2024 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie. Na rozprawie w dniu 3 września 2024 r. skarżący podtrzymał żądania skargi. Sąd dopuścił wszystkie zgłoszone przez skarżącego wnioski dowodowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935. – dalej: p.p.s.a) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Mając na uwadze zakreśloną wyżej kognicję sądów administracyjnych oraz określone w art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a. przyczyny wzruszenia orzeczenia administracyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie spór stron sprowadza się do kwestii kwalifikacji robót wykonanych przez skarżącego, tj. czy mieściły się one w zakresie dokonanego przez stronę zgłoszenia prac remontowych, czy też – jak uznały organy nadzoru budowlanego – wykonane zostały inne roboty budowlane, nie objęte zgłoszeniem, a wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. W zgłoszeniu jakie skarżący złożył w Starostwie L. wskazał on na zamiar wykonania prac polegających na wymianie dachu, przemurowanie ścian i uzupełnienie fundamentów. Tymczasem, co niezbicie potwierdza zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy, w tym fotografie oraz protokoły oględzin inwestycji. W takiej sytuacji za prawidłowe należy również uznać wyjaśnienia organu w zakresie różnic pomiędzy robotami budowlanymi stanowiącymi remont i odbudowę. Zasadniczo, na mocy art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zasada ta podlega zatem wyłączeniu jedynie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w art. 29-31 Pb, co oznacza, że w stosunku do takich wyłączeń niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej (por. R. Dziewiński, P. Ziemski Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005, str. 141). Prawidłowo organy nadzoru budowalnego uznały, że w sprawie nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w art. 29-31 p.b., zatem skarżący zobowiązany był uzyskać ostateczne pozwolenie na budowę, przed rozpoczęciem wykonywania robót. W sytuacji gdy skarżący wykonał odmienne prace niż wskazane w zgłoszeniu, nie może zasługiwać na akceptację zarzut skargi o pominięciu przez organy nadzoru budowlanego faktu dokonania zgłoszenia planowanych prac. Jak ustalono, i czemu strona nie zaprzeczenia, skarżący dokonał rozebrania dachu i ścian, a następnie je odbudował. Potwierdza to dokumentacja fotograficzna złożona przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Zabytków. Taki zakres prac nie jest zgodny z dokonanym zgłoszeniem. Dodatkowo, jak wynika z pisma organu ochrony zabytków, nawet prace wskazane w dokonanym zgłoszeniu, skarżący mógł wykonać wyłącznie w ścisłej współpracy z organem ochrony zabytków, czego nie dochował. Konserwatorowi Zabytków nie była przedstawiona jakakolwiek dokumentacja projektowa dotycząca wykonywanych prac. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie ocenie legalności podlegało wykonanych prac polegających na rozbiórce i odbudowie zabytkowego obiektu. Sąd ocenia zatem jako słusznie i zasadne stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w okolicznościach ustalonych w niniejszej sprawie, prawidłowo organy obu instancji stwierdziły, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 48 ust 1 pkt 1 p.b., który stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zauważyć przy tym należy, że brzmienie tej regulacji prawnej nie daje organom swobody w podjęciu tego rozstrzygnięcia. Skoro zatem organy stwierdziły, że wykonane prace wypełniały definicje rozbiórki i odbudowy, a ich wykonanie nie zostało poprzedzone wymaganym pozwoleniem – zobligowane były do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy. Jednocześnie oceny organów nie mogło zmienić – o co wnosił skarżący – uznanie, że podjęte przez skarżącego działania są pożądane społecznie i ostatecznie zyskały akceptację organu ochrony zabytków. Organy nadzoru budowlanego nie mogą oceniać działań inwestorskich przez pryzmat ich społecznej szkodliwości czy pozytywnego społecznie skutku. Przepisy prawa budowlanego i przepisy techniczne nie zawierają takich kryteriów, obligując organy administracyjne do działania wyłącznie w zakresie zgodności z przepisami prawa budowalnego. Odnosząc się do zarzutu o wydaniu w sprawie dwóch postanowień o odmiennej treści wyjaśnić należy, że postanowienie PINB z dnia 26 października 2022 r. zostało uchylone przez organ odwoławczy, m.in. z powodu braków postępowania dowodowego, które – wbrew zarzutom skargi – zostały przez organ pierwszej instancji uzupełnione. Pierwotne postanowienie, z dnia 26 października 2022 r., stanowiło o budowie nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co DWINB uznał za niewykazane w toku postępowania. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy PINB, wypełniając zalecenia organu odwoławczego, dołączył do akt dokumentację pozyskaną od organów administracji architektoniczno – budowlanej oraz przeprowadził ponowne oględziny. Na podstawie tak uzupełnionego materiału ustalono – co znalazło wyraz w treści postanowienia PINB z dnia 23 lutego 2023 r. - zakres rzeczywiście wykonanych prac i dokonano ich prawidłowej kwalifikacji. O uprawnieniu do legalizacji i konieczności poniesienia w związku z tym opłaty legalizacyjnej, strona skarżąca została prawidłowo poinformowana w postanowieniu PINB. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi należało ocenić jako niezasadne. Ponadto Sąd, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, nie dopatrzył się też innych naruszeń prawa, które warunkowałyby jego uchylenie. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a.. Skarga została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. .