II OSK 971/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 669/16 w sprawie ze skargi G. O. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [..] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 669/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gr.O. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] marca 2016r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 28 października 2015 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K.. przeprowadzili czynności kontrole na działkach ewid. nr [..] w J. Decyzją z dnia [..] listopada 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) nakazał G. O. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wym. 6,10 m x 11,78 m wybudowanego na działkach nr [..] w J. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W podstawie prawnej organ powołał art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ I instancji ustalił, że inwestor – G. O. zgłosił Staroście Powiatu K. w dniu 1 września 2015 r. zamiar remontu budynku. Zakres rzeczywiście wykonanych robót był jednak szerszy od objętych zgłoszeniem. Ze starego budynku pozostały tylko fundamenty i podpiwniczenie. Wykonano nową podwalinę betonową stanowiącą fundament nowo wybudowanego budynku o drewnianej szkieletowej konstrukcji o wym. 6,10 m x 11,75 m. W ścianie wschodniej w poziomie stropu wypuszczono wspornikowe belki drewniane konstrukcji balkonu. Konstrukcję szkieletową obito od zewnątrz płytami OSB. W ocenie organu I instancji zakres wykonanych robót świadczy o tym, że inwestor wykonał nowy obiekt budowlany w miejsce rozebranego. Dokonał tego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie był to remont zadeklarowany w zgłoszeniu, a obszar oddziaływania budynku, ze względu na odległości od granic sąsiednich działek, wykraczał poza granice działek, na których jest posadowiony, co z kolei wyklucza możliwość skorzystania z trybu zgłoszenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Nie było również możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, ponieważ zrealizowany budynek narusza postanowienia obowiązującego na tym terenie planu miejscowego oraz przepisy techniczno-budowlane w sposób uniemożliwiający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nie zachowano bowiem wymaganych odległości od granicy działek oraz od drogi publicznej. W odwołaniu G. O.zarzucił, że w wyniku przeprowadzenia remontu nie doszło do zmiany wcześniejszych wymiarów obiektu. Ponadto organ nie uwzględnił etapowego wykonania remontu oraz skutecznego zgłoszenia jego przeprowadzenia. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [..] marca 2016r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzone oględziny budynku jednoznacznie potwierdziły, że wykonane roboty budowlane nie stanowiły remontu i wykraczały poza zakres dokonanego zgłoszenia. W ocenie organu inwestor w całości rozebrał stary budynek i wzniósł nowy, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. Jednocześnie z uwagi na to, że wykonane roboty naruszają przepisy techniczno-budowlane oraz przepisy ustawy o drogach publicznych nie było możliwości ich legalizacji. W skardze G. O. zarzucił błędne ustalenie przez organy stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę PWINB w R. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że wniesiona skarga jest niezasadna. W ocenie Sądu definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 Pr. bud. nie można wykładać w ten sposób, że po zrealizowaniu zgłoszonego remontu może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny. Nie stanowi również remontu sytuacja, gdy roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. Naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów budynku, w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu przy zastosowaniu nowych i innych wyrobów budowlanych, niż użyto w stanie pierwotnym, nie może być również rozumiana jako remont. Nie jest też remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 Pr. bud., gdy inwestor bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia rozbiera po kolei poszczególne ściany budynku, stawiając w ich miejsce nowe i traktując to jako odtworzenie pierwotnego stanu; takie działania inwestora mieszczą się w definicjach budowy (art. 3 pkt 6 Pr. bud.) lub przebudowy (art. 3 pkt 7a Pr. bud.). Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego w zakresie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako odbudowy, co zdaniem Sądu wynika z materiału fotograficznego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy. Odbudowa obiektu budowlanego lub jego części zakłada, że odbudowany obiekt posiada takie same parametry, jakie obiekt posiadał w stanie pierwotnym. Zrealizowany przez inwestora obiekt nie posiada takich samych parametrów jak obiekt rozebrany. Przyjęcie odmiennej kwalifikacji niż uczynił to organ odwoławczy dla wykonanego obiektu budowlanego nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ odbudowa mieści się w pojęciu budowy i we wszystkich tych przypadkach inwestor musi dysponować pozwoleniem na budowę. Brak wpływu na wynik sprawy oznacza też, że nie uległaby zmianie podstawa prawna zaskarżonej decyzji, to jest art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. wobec braku pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Pr. bud. W ocenie Sądu fakt dokonania rozbiórki budynku wyklucza przyjęcie, że budynek istnieje, a tym samym, że mógł być poddany remontowi, bowiem remontować można coś, co fizycznie istnieje. Przeprowadzenie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów budynku, takich jak powierzchnia zabudowy czy kubatura budynku, nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego czyli remontu. Zdaniem Sądu organy prawidłowo też przyjęły, że w przypadku wzniesionego obiektu budowlanego brak jest możliwości jego legalizacji. Zrealizowany obiekt budowlany narusza bowiem przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), a w szczególności § 12, § 13, § 60 i 271- 273. Naruszenie przepisów dotyczy też art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku G. O. zarzucił : I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi bez uprzedniego zbadania wszystkich istotnych zarzutów podniesionych przez skarżącego oraz na wadliwym (niezupełnym) uzasadnieniem wyroku, w szczególności poprzez nieodniesienie się do zarzutu braku oceny przez organy administracji obu instancji przy dokonywaniu subsumpcji stanu faktycznego pod przepisy prawa budowlanego tj. czy inwestor nie wykonał przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 7a w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przy jednoczesnym wykluczeniu przez orzekający Sąd, by w sprawie miała miejsce odbudowa jak i remont; 2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 poprzez niemające odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym ustalenie, że wykonane przez inwestora na działkach o nr ew. [..] roboty budowlane stanowiły budową (art. 3 pkt 6 Pr. bud.), a nie remont bądź przebudowę; 3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na wadliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie poprzez przyjęcie, że wykonane przez inwestora roboty budowlane wykraczają poza zakres dokonanego zgłoszenia, w sytuacji gdy z materiału dowodowego nie wynika, by remont budynku zgłoszony w dniu 1 września 2015 r. i do którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu, został wykonany sprzecznie ze zgłoszeniem; 4. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 8 k.p.a. poprzez rozstrzygniecie sprawy w sposób podważający zaufanie obywatela do organów władzy publicznej, tj. utrzymaniami w mocy rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę obiektu budowlanego, remontowanego na podstawie i w granicach zgłoszenia z dnia 1 września 2015 r.; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie: 1. art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 6 Pr. bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w związku z przyjęciem, że skarżący wybudował nowy budynek bez pozwolenia, podczas gdy skarżący o ile nie przeprowadził remontu (art. 3 pkt 8) to wykonywał roboty budowlane polegające na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art 3 pkt 7a) nie wymagające decyzji o pozwoleniu na budowę; 2. art. 29 ust 2 pkt 1 b Pr. bud. poprzez jego pominięcie skutkujące nakazaniem rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako wykonanego bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, gdy nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Jednocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części - por. wyroki NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 (niepubl.) oraz sygn. akt I OSK 345/05 (niepubl.). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjął trafne rozstrzygnięcie oddalając skargę, lecz na poparcie swojego stanowiska przedstawił częściowo błędne motywy. Kwestionowany zatem wyrok mimo błędnego w części uzasadnienia odpowiada prawu. Błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane należało zakwalifikować jako przebudowę, przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji ( art. 3 pkt 7a Pr. bud.). Tymczasem w sprawie brak jest dowodów, które potwierdzałyby takie stanowisko. Z całą pewnością nie może tego dowodzić znajdująca się w aktach dokumentacja zdjęciowa, bowiem na jej podstawie nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że zmianie uległy parametry użytkowe lub techniczne przedmiotowego budynku. Sąd I Instancji błędnie również wskazuje, że takie zakwalifikowanie wykonanych robót pozostawałoby bez wpływu na wynik niniejszej sprawy, bowiem nie uległaby zmianie podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia. Z czym oczywiście nie sposób się zgodzić, bowiem zakwalifikowanie przedmiotowych robót budowlanych jako przebudowy istniejącego budynku oznacza, że wymagane było dokonanie przez inwestora zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 4c i w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego. Z kolei następstwem braku wymaganego zgłoszenia byłby obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organów, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane należało zakwalifikować jako odbudowę czyli rodzaj budowy, w wyniku której powstał nowy obiekt budowlany w miejscu istniejącego wcześniej obiektu, który został rozebrany. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że wykonane przez niego roboty budowlane stanowiły remont budynku. Co prawda dokonał na podstawie art. 30 ust 1 pkt 2a Prawa budowlanego skutecznego zgłoszenia do Starosty Powiatu K. remontu budynku mieszkalnego, jednak roboty te miały ograniczać się do wymiany elementów konstrukcyjnych i poszycia dachu, remontu ścian, wymianie posadzki oraz wymianie stolarki okiennej i drzwiowej. Z kolei z zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci: dokumentacji fotograficznej oraz protokołu oględzin jednoznacznie wynika, że z uprzednio istniejącego budynku zostały jedynie fundamenty i podpiwniczenie. W tych okolicznościach sprawy nie sposób uznać że skarżący kasacyjnie dokonał jedynie remontu należącego do niego budynku. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji definicje remontu zawiera art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez remont należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Istota tej definicji zamyka się w rodzaju robót budowlanych, jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Aby móc wykonać remont musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie mamy do czynienia z remontem jeżeli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym (w tym przypadku fundamentów i podpiwniczenia). Wówczas dokonywana jest odbudowa, która zgodnie z definicją z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego zalicza się do budowy. Przy odbudowie powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Jak zasadnie przyjął Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do uznania wykonanych przez skarżącego robót budowlanych za odbudowę. W takiej sytuacji inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem dokonanie zgłoszenia nie było wystarczające. Przyjęcie takiego stanowiska czyni bezzasadnym zarówno zarzut dotyczący naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego, który dotyczy przebudowy budynków mieszkalnych, jak i naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, bowiem konsekwencją wykonania samowolnej odbudowy budynku mieszkalnego jest wszczęcie procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. Zasadnie przy tym organ nadzoru budowlanego wskazał, a Sąd I instancji zaakceptował to stanowisko, że z uwagi na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie dotyczącym usytuowania budynku w odległości od granicy sąsiednich działek ( § 12 ust. 3 i ust. 6 pkt 1) oraz naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, w zakresie odległości budynku od zewnętrznej krawędzi jezdni (art. 43 ust. 1), brak było podstaw do legalizacji odbudowanego budynku mieszkalnego, a w konsekwencji koniecznym stało się nałożenie obowiązku jego rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje ocenę Sądu I instancji w zakresie ustalenia przez organy faktu rozbiórki w całości istniejącego wcześniej budynku, twierdząc przy tym, że w sprawie brak jest na to dowodów. Tymczasem ocena ustalonego przez organy stanu faktycznego dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Okoliczność rozbiórki starego budynku za wyjątkiem jego fundamentów i podpiwniczenia potwierdzają nie tylko wyniki przeprowadzonych przez organ oględzin, ale i zeznania świadków złożone w toku rozprawy administracyjnej, jak również wyjaśnienia samego inwestora, który stwierdził, iż zakres prac był znacznie większy od tych jaki zakładał dokonując zgłoszenia oraz potwierdził konieczności rozbiórki zarówno ścian, jak i dachu w całości. Zatem nie można przyjąć, że okoliczność ta nie został przez organ wyczerpująco wyjaśniona. Bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt, że prace wykonywane były etapowo, ponieważ ich konsekwencją było powstanie całkiem nowego obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Nie można bowiem zgodzić się z takim twierdzeniem, że odtworzenie stanu pierwotnego w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, może prowadzić do całkowitej rozbiórki wcześniej istniejącego obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również ugruntowany już pogląd, że jeżeli strona zgłosiła wykonanie remontu i na tej podstawie wykonała rozbudowę, przebudowę bądź odbudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuściła się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, bowiem zakres prac objętych remontem jest zdecydowanie różny od odbudowy budynku i przyjęcie, że zgłoszenie odniosłoby skutek prawny, chociaż konieczne jest w tej sytuacji uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa ( tak np. NSA w wyroku z 21 listopada 2006r. sygn. akt II OSK 1375/05 w LEX nr 321523). W niniejszej sprawie zakres wykonanych robót budowlanych przekroczył zakres dokonanego zgłoszenia, które z założenia miało na celu obejście prawa na co wskazuje treść odwołania, w którym skarżący kasacyjnie stwierdził, iż świadomie dokonał wyboru zgłoszenia robót budowlanych wiedząc, że nie otrzyma pozwolenia na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut dotyczący wadliwego sporządzenia przez Sąd I instancji uzasadnienia wydanego wyroku. Zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy, a jego uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, nadto pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki jakimi kierował się Sąd wydając orzeczenie, co z kolei pozwala na jego kontrolę instancyjną. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się do kwestii kwalifikacji robót budowlanych dokonanej przez organy i wyraził w tym zakresie swoje stanowisko. Z uwagi, iż podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, mimo wad uzasadnienia nie mających jednak wpływu na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym podkreślenie, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu innej oceny prawnej niż to uczynił Sąd I instancji, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016r. sygn. akt II OSK 2355/15).