II OSK 888/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 4 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt VII SAB/Wa 138/23 w sprawie ze skargi R. C. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 18 czerwca 2021r. nr 08/21 oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2023 r., sygn. akt VII SAB/Wa 138/23 na skutek skargi R. C. (skarżący) na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 18 czerwca 2021 r., nr 08/21, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); w pozostałej części oddalił skargę (pkt 4) i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5). Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie prowadzonego postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 18 czerwca 2021 r. zezwalającej realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. "Budowa drogi [...] [...] odc. [...]", domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla jego inwestycji w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ prowadził postępowanie odwoławcze w sposób opieszały i przewlekły. Jak podał, Wojewoda przekazał odwołania od decyzji z dnia 18 czerwca 2021 r. przy pismach: z dnia 9 lipca 2021 r. (wpływ do Ministerstwa Rozwoju i Technologii w dniu 12 lipca 2021 r.), z dnia 23 lipca 2021 r. (wpływ do ww. Ministerstwa w dniu 27 lipca 2021 r.), z dnia 3 sierpnia 2021 r. (wpływ do ww. Ministerstwa w dniu 6 sierpnia 2021 r.). Akta sprawy zostały przekazane Ministrowi przez Wojewodę przy piśmie z dnia 9 lipca 2021 r. oraz uzupełnione przy piśmie z dnia 3 sierpnia 2021 r. W konsekwencji jednomiesięczny termin do rozpoznania odwołań upływał z dniem 5 września 2021 r. Pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r. Minister wezwał Wojewodę do dostarczenia brakujących dokumentów oraz przesłanie oryginału odwołania jednej ze stron skarżących. Ponadto, wezwał inwestora o wypowiedzenie się w sprawie podniesionych zarzutów. W piśmie tym poinformował o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 15 października 2021 r. Pismem z dnia 26 października 2021 r. Minister przesłał skarżącym stanowisko inwestora w zakresie zarzutów podniesionych w odwołaniach, zawiadamiając o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma, jak również o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W piśmie tym organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 17 grudnia 2021 r. Pismem z dnia 17 grudnia 2021 r. (wpływ do ww. Ministerstwa w dniu 20 grudnia 2021 r.) inwestor wskazał, iż w wyniku kontroli dokumentacji wykryto nieścisłości i omyłki pisarskie w treści decyzji Wojewody oraz w jej załącznikach, które wymagają skorygowania przez organ. Pismem z dnia 23 grudnia 2021 r. Minister wezwał inwestora o dodatkowe wyjaśnienia m.in. co do zarzutów P. [...] S.A. z siedzibą w W. i części rozwiązań projektowych w przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 28 lutego 2022 r. Inwestor pismami z dnia 21 stycznia 2022 r. i dnia 28 lutego 2022 r. poprosił o przedłużenie terminu udzielenia odpowiedzi w związku z koniecznością wprowadzenia zamian w dokumentacji projektowej. Pismem z dnia 3 marca 2022 r. Minister wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy do dnia 16 maja 2022 r. Pismem z dnia 17 maja 2022 r. wezwał inwestora o przedłożenie skorygowanej dokumentacji podziałowej, w związku z art. 11d ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162; dalej specustawa drogowa) oraz wyjaśnienia, o które inwestor był wzywany w piśmie z dnia 23 grudnia 2021 r. Jednocześnie organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 29 lipca 2022 r. Przy piśmie z dnia 31 maja 2022 r. (wpływ do ww. Ministerstwa w dniu 1 czerwca 2022 r.) inwestor uczynił zadość ww. wezwaniu przesyłając wyjaśnienia i dokumenty. Pismem z dnia 27 lipca 2022 r., po przeanalizowaniu zmienionej dokumentacji projektowej i map podziału nieruchomości, Minister wezwał inwestora o wyjaśnienie niespójności w przedłożonej przez inwestora zamiennej dokumentacji podziałowej. W piśmie wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 30 września 2022 r. Inwestor pismem z dnia 26 sierpnia 2022 r. (wpływ do ww. Ministerstwa w dniu 26 sierpnia 2022 r.) przesłał żądane wyjaśnienia wraz ze zmienionymi mapami podziału nieruchomości oraz skorygowanymi dokumentami projektowymi (pięć pudełek zmiennej dokumentacji podziałowej). Pismem z dnia 30 września 2022 r. Minister wezwał inwestora do szczegółowego uzasadnienia, w terminie 21 dni, przedłożonych zmian w decyzji Wojewody. Wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 30 listopada 2022 r. Inwestor w dniu 3 października 2022 r. wypożyczył złożone w dniu 26 sierpnia 2022 r. dokumenty w celu zweryfikowania poprawności przedłożonych wcześniej zmian do decyzji Wojewody. W dniu 24 października 2022 r. wpłynęło do Ministerstwa pismo z wyjaśnieniami inwestora, a w dniu 16 listopada 2022 r. inwestor zwrócił wypożyczoną dokumentację. Pismem z dnia 8 grudnia 2022 r. Minister poinformował strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma, jak również o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Jednocześnie organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 10 lutego 2023 r. Pismem z dnia 27 grudnia 2022 r., jedna ze stron wniosła o przedłużenie terminu na zapoznanie się z aktami i wypowiedzenie się w sprawie. W związku z powyższym pismem z 16 lutego 2023 r. Minister wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy do dnia 28 kwietnia 2023 r. Pismem z dnia 13 lutego 2023 r. ww. strona wypowiedziała się co do zebranego materiału dowodowego. W związku z powyższym pismem z 8 marca 2023 r. Minister przekazał inwestorowi kopię pisma złożonego przez ww. stronę skarżącą i zwrócił się o wypowiedzenie się w sprawie podniesionych zarzutów. Przy piśmie z dnia 27 marca 2023 r. inwestor uczynił zadość ww. wezwaniu, przesyłając żądane wyjaśnienia. Pismem z dnia 13 lutego 2023 r. skarżący zwrócił się do organu o szczegółowe udzielenie informacji o prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Pismem z 8 marca 2023 r. Minister udzielił odpowiedzi na ww. pismo. Pismem z dnia 10 maja 2023 r. Minister przesłał stronie stanowisko inwestora w zakresie podniesionych w piśmie z dnia 13 lutego 2023 r. zarzutów, zawiadamiając o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, jak również o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W ww. piśmie wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 30 czerwca 2023 r. Pismem z dnia 8 maja 2023 r. (data wpływu do ww. Ministerstwa w dniu 11 maja 2023 r.) skarżący wniósł ponaglenie w sprawie postępowania odwoławczego prowadzonego przez Ministra. Pismem z dnia 24 maja 2023 r. Minister udzielił odpowiedzi na ww. ponaglenie. Pismem z dnia 11 lipca 2023 r. Minister wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 sierpnia 2023 r., z uwagi na analizę prawną całości zebranego materiału dowodowego. Decyzją z dnia 25 września 2023 r., znak DLI-II.7621.36.2021.AW.23 (DLI-III) Minister zakończył postępowanie odwoławcze w sprawie ww. decyzji Wojewody. Sąd I instancji zwrócił przede wszystkim uwagę, że Minister 11 razy przedłużał termin załatwienia sprawy, nie koncentrując się na efektywnym podejmowaniu działań i jak najszybszym załatwieniu sprawy. Zdaniem Sądu, organ w niniejszej sprawie działał opieszale, a postępowanie odwoławcze prowadzone było dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zaznaczył, że zgodnie z art. 11 g ust. 2 specustawy drogowej odwołanie od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni. W niniejszej sprawie organ rozpoznał odwołania od decyzji Wojewody wydając w dniu 25 września 2023 r. decyzję, tj. po dwóch latach od upływu terminu na ich rozpoznanie (5 września 2021 r.). Jednocześnie, w ocenie Sądu I instancji, przewlekłość Ministra przybrała postać rażącego naruszenia prawa. Wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, co - zdaniem Sądu - miało miejsce w niniejszej sprawie. Przy czym nie jest okolicznością usprawiedliwiającą brak działania w sprawie duża ilość wniosków, odwołań oraz innych spraw wpływających do organu. Kwestie sposobu organizacji pracy i wykorzystania kadr pozostają poza oceną Sądu i nie mogą stanowić okoliczności zwalniających organ od terminowego załatwiania spraw. W ocenie Sądu, sposób działania organu pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania nakazującej organom administracji działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 k.p.a.), jak również przepisami procedury administracyjnej określającymi terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Zarazem Sąd I instancji umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołań, z uwagi na rozpatrzenie sprawy przez organ. Uznał także, że brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył Minister. Zaskarżając wyrok w części dotyczącej pkt 3, wniósł o jego uchylenie w zakresie pkt 3 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 3 i orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny o istocie sprawy, poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie Ministra wynikało z konieczności podjęcia przez organ niezbędnych czynności wyjaśniających w sprawie, gdzie odwołanie złożyło osiem stron skarżących i co bezsprzecznie wpłynęło na przedłużenie załatwienia sprawy odwoławczej dotyczącej decyzji Wojewody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kierując się wymogiem określonym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego, którego dopuścił się Minister, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 3 wyroku. Sąd I instancji, dokonując oceny w powyższym zakresie, uwzględnił nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia bądź braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ. W przedmiotowej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z jej art. 11g ust. 2 odwołanie strony od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni, a skargę do sądu administracyjnego w terminie dwóch miesięcy. Natomiast art. 11c ustawy stanowi, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Nie może budzić wątpliwości, że organ odwoławczy posiada uprawnienie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego jednakże uprawnienie to nie oznacza, że organ może dowolnie wydłużać postępowanie odwoławcze. Jak trafnie wytknął Sąd I instancji, Minister 11 razy przedłużał termin załatwienia sprawy, czego efektem było wydanie decyzji po ponad dwóch latach od upływu terminu na rozpoznanie wniesionych odwołań. Akta sprawy zostały przekazane Ministrowi przez organ I instancji przy piśmie z dnia 9 lipca 2021 r. oraz uzupełnione przy piśmie z dnia 3 sierpnia 2021 r., zatem jednomiesięczny termin do rozpoznania odwołań upływał z dniem 5 września 2021 r. Słusznie Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę na znaczny odstęp czasu, dzielący podejmowane przez organ poszczególne czynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy niepotrzebnie w toku postępowania administracyjnego doręczał jego stronom kierowane do niego pisma celem zaznajomienia się przez strony ze stanowiskiem inwestora w zakresie zarzutów podniesionych w odwołaniach. Podobnie, za nieuzasadnione należy uznać przesyłanie wniesionych odwołań i innych pism stron postępowania inwestorowi w celu wypowiedzenia się przez niego w kwestii podnoszonych zarzutów. Niewątpliwie stanowisko inwestora może być pomocne w rozpatrzeniu odwołania jednakże to na organie odwoławczym ciąży obowiązek dokonania oceny zasadności zarzutów zawartych w odwołaniu oraz argumentów zawartych w innych pismach procesowych stron. Z powyższego wynika, że nie wszystkie podejmowane przez Ministra czynności były niezbędne do należytego rozpatrzenia środków odwoławczych wniesionych od decyzji organu I instancji. Nawet jeśli nie było możliwości ich rozpatrzenia w ciągu miesiąca, to z pewnością nie było podstaw do rozpatrywania odwołań przez ponad dwa lata, co przesądza, że w rozpoznawanej sprawie organ rażąco naruszył przewidziany w art. 11g ust. 2 specustawy drogowej termin na załatwienie sprawy. W kontekście powyższych uchybień organu podkreślić trzeba, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Inaczej mówiąc, przewlekłość oznacza sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2699/21). Ponadto przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłości" postępowania obejmuje opieszałe, nieskuteczne działania organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w znacznie krótszym terminie. Taka też sytuacja, jak słusznie ocenił to Sąd, miała miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a ocena wyrażona w zaskarżonym wyroku w tym zakresie jest prawidłowa. Kontrolowane przez Sąd postępowanie odwoławcze nosi znamiona postępowania przewlekłego w stopniu rażącym, a rażący charakter stwierdzonej przewlekłości wynika z faktu znacznego przekroczenia terminu przewidzianego w art. 11g ust. 2 specustawy drogowej. Argumentacja organu wskazująca na wysoce skomplikowany charakter spraw o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej na podstawie specustawy drogowej i wielość niezbędnych do podjęcia czynności, czy też braki kadrowe po stronie organu, nie stanowiła wystarczającego usprawiedliwienia dla tak długiego okresu przewlekłości w działaniu organu. Sytuacja, w której obywatel ponad dwa lata czeka na rozstrzygnięcie organu, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy wynikające art. 11g ust. 2 specustawy drogowej, w sposób oczywisty narusza również zasadę szybkości postępowania wynikającą z art. 12 k.p.a., jak i zasadę zaufania do władzy publicznej określoną w art. 8 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na postawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.