I OSK 1022/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1372/19 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1372/19 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 maja 2019 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: a) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej jako "ustawa komunalizacyjna") w związku z art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jej zastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, ponieważ to poprzednik prawny PKP S.A., a nie Miasto Poznań władało sporną częścią nieruchomości; b) art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania, podczas gdy część spornej nieruchomości była we władaniu przedsiębiorstwa państwowego – poprzednika prawnego PKP S.A., a zatem nie powinna się ona stać mieniem komunalnym; c) art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż sporna część nieruchomości nie była we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w momencie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.; d) art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, iż sporna nieruchomość znajdowała się w zarządzie skarżącej w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej; 2) naruszenie prawa procesowego, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.; b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niezastosowanie środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do czynności podjętych w granicach sprawy, czego skutkiem było zaniechanie wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie, a także brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sposób wszechstronny i kompletny, a w konsekwencji nieuwzględnienie faktycznego zajmowania spornej nieruchomości przez PKP S.A., co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych i oddaleniem skargi; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", co uniemożliwia merytoryczną kontrolę instancyjną postępowania sądowo-administracyjnego. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3) rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wyraźnie zaznaczyć, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu są decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o wznowienie postępowania, a nie decyzje wydane w postępowaniu zwykłym. Mianowicie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 20 maja 2019 r., utrzymała w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 30 czerwca 2017 r. którą po wznowieniu postępowania odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia 26 listopada 1996 r. stwierdzającej nabycie przez Miasto Poznań z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. własność nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...], arkusz mapy [...] działka nr [...] o powierzchni [...]ha. Wskazać należy, że Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia 18 stycznia 2016 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją Wojewody Poznańskiego z dnia 26 listopada 1996 r. W wyniku wznowienia postępowania Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 17 czerwca 2017 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia 26 listopada 1996 r., a Krajowa Komisja uwłaszczeniowa zaskarżoną decyzją utrzymała ją w mocy. To zwrócenie uwagi, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania, a konkretnie decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ma istotne znaczenie, albowiem wskazuje na zakres przedmiotowy prowadzonego postępowania. Przedmiotem postępowania wznowieniowego nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, ale jedynie zbadanie, czy zaistniały okoliczności wskazane we wniosku o wznowienie postępowania, a zarazem dopuszczalne jest rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Inna jest waga zakresu naruszeń prawa uwzględnianych w postępowaniu wznowieniowym, które toczy się tylko w zakresie oceny, czy zachodzą przesłanki ściśle wyliczone w art. 145-145b k.p.a. Wyłącznym celem takiego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zakończone ostateczną decyzją było dotknięte jedną z wad wymienionych w ww. przepisie i następnie wydanie jednego z możliwych, przewidzianych w art. 151 k.p.a. rozstrzygnięć. W rozpoznawanej sprawie w wyniku wznowienia postępowania została wydana decyzja na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b. Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania, w rozpoznawanej sprawie tą podstawą była podstawa zawarta w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Jeżeli zatem organ stwierdzi, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania, to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Wydaje wówczas na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Naturalną konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że postępowania nadzwyczajne nie mogą zastępować kontroli instancyjnej oraz ewentualnego badania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a tego właśnie zdaje się dochodzić skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów materialnoprawnych sformułowanych w pkt 1 skargi kasacyjnej. Rolą postępowania wznowieniowego nie jest dokonanie kolejnej, całościowej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego. Taka kontrola może mieć miejsce tylko i wyłącznie w ramach zwykłego postępowania instancyjnego, tj. w wyniku badania odwołania, a potem skargi. Przedmiotem postępowania wznowieniowego nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności, ściśle wyliczone w ww. przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tego postępowania nie jest zatem sprawa w znaczeniu materialnoprawnym będąca przedmiotem postępowania zwykłego, ale istotna wadliwość skutkująca wznowieniem postępowania, a nie badanie czy zaistniały przesłanki do wydania - na gruncie rozpoznawanej sprawy – decyzji komunalizacyjnej. Jak wskazano na wstępie wznowienie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zważywszy, że wznowienie postępowania dotyczyło decyzji komunalizacyjnej tymi nowymi dowodami nieznanymi organowi mogły być dokumenty z których wynikałoby, że przedmiotowa nieruchomość lub jej część przed dniem 27 maja 1990 r. została przekazana skarżącej kasacyjnie w formie prawem przewidzianej w zarząd lub użytkowanie. Z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Okolicznością bezsporną jest, że takie dokumenty we wznowionym postępowaniu nie zostały przedstawione, tym samym z przeprowadzonego postępowania wynika, że nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli nie wyszły na jaw dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi. W takiej sytuacji, gdy po wznowieniu postępowania okaże się, że będąca podstawą wznowienia przesłanka nie została spełniona wówczas na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej stwierdziwszy brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", a także art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, nie podważają faktu nie przedstawienia nowych dowodów, tj. stosownych dokumentów z których wynikałoby, że przedmiotowa nieruchomość, lub jej część została przekazana skarżącej kasacyjnie w zarząd. Natomiast formułując te zarzuty skarżąca kasacyjnie dokonuje wykładni powołanych przepisów i podnosi, że prawo zarządu skarżącej do przedmiotowej nieruchomości powstało z mocy prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że to stanowisko skarżącej kasacyjnie jest błędne i odwołał się do dwóch uchwał w składzie siedmiu sędziów: z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17. Mając na uwadze podniesione zarzuty należy jeszcze raz zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja wydana na podstawie art. 151 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją komunalizacyjną, a nie decyzja komunalizacyjna wydana w postępowaniu zwykłym, jak również nie była to decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Uwagi o przedmiocie i zakresie decyzji wydanych w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przedstawione zostały na wstępie, niewątpliwie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i powiązane z nimi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są objęte zakresem przedmiotowym decyzji wydawanych na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., stad też nie mogły uwzględnione. Tym samym niecelowe było ich szersze rozważanie, natomiast wskazane przepisy będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji we wznowionym postępowaniu nie były zarzutami skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.