II SA/Kr 797/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy Andrychów na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2024 r. nr SKOHP/4105/47/2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala sprzeciw Burmistrz A. decyzją z dnia 14 sierpnia 2023 r. nr BN.1431.43.2023.GŁ działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 i 106 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku PHU P. Sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie protokołów z narad i korespondencji pomiędzy Zamawiającym i Wykonawcą. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 11 maja 2023 r. wpłynął wniosek PHU PHU P. Sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1/ Dokończenie rozpoczętej inwestycji w ramach realizacji zadania inwestycyjnego pn. "P. G. - kompleksowe zagospodarowanie przestrzeni rekreacyjnej i parkowej" w zakresie: a/ kserokopii protokołów postępowania przetargowego wraz z załącznikami tj. kopią ofert złożonych w postępowaniu, korespondencji z oferentami, uzupełnień oraz wyjaśnień oferentów, b/ kserokopii umowy zawartej z nowym Wykonawcą wraz z aneksami i załącznikami, c/ protokołów przekazania placu budowy nowemu Wykonawcy, d/ kserokopii protokołów odbioru robót w zakresie dokumentacji projektowej oraz robót budowlanych, protokołów z narad pomiędzy Zamawiającym a nowym Wykonawcą, oraz innej korespondencji, e/ kserokopii dokumentacji projektowej opracowanej przez nowego Wykonawcę oraz pozyskanych przez niego pozwoleń, decyzji lub innej dokumentacji projektowej na podstawie której realizowane jest obecnie dokończenie rozpoczętej inwestycji, f/ kserokopii dokumentacji projektowej mostka przy mnichu spustowym wraz z pozyskanymi pozwoleniami, decyzjami na jego budowę oraz decyzją środowiskową, a w przypadku jej braku informacji o braku procedowania decyzji środowiskowej dla mostka ze wskazaniem podstaw prawnych. 2/ "Ciągi komunikacyjne na P. G." w ramach realizacji projektu "P. G. -Kompleksowe zagospodarowanie przestrzeni rekreacyjnej i parkowej" w zakresie: a/ kserokopii protokołów postępowania przetargowego wraz z załącznikami tj. kopią ofert złożonych w postępowaniu, korespondencji z oferentami, uzupełnień oraz wyjaśnień Oferentów, b/ kserokopii protokołów przekazania placu budowy nowemu Wykonawcy, c/ kserokopii umowy zawartej z nowym Wykonawcą wraz z Aneksami i załącznikami, d/ kserokopii protokołów odbioru robót, protokołów z narad pomiędzy Zamawiającym a nowym Wykonawcą, e/ kserokopii dokumentacji projektowej opracowanej przez nowego Wykonawcę oraz pozyskanych przez niego pozwoleń, decyzji lub w przypadku braku takowej innej dokumentacji, na podstawie której realizowane jest inwestycja, f/ kserokopii projektu łąk kwietnych. 3/ kserokopia umowy i Aneksów z załącznikami zawartych z podmiotem świadczącym usługę nadzoru inwestycyjnego na w/w inwestycjach. Pismem z dnia 7 lipca 2023 r. organ częściowo zrealizował wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie na stronie webtransfer.com link, pod którym zawarta została dokumentacja przetargowa oraz przekazał kserokopie umów zawartych z Wykonawcami wraz z aneksami i załącznikami, kserokopie protokołów przekazania placu budowy Wykonawcom, kserokopie protokołów odbioru robót, kserokopie projektu łąk kwietnych kserokopie umowy i Aneksów z załącznikami zawartych z podmiotem świadczącym usługę nadzoru inwestycyjnego, a także poinformował wnioskodawcę, że protokoły z narad i korespondencja między Zamawiającym a Wykonawcami objęte są tajemnicą przedsiębiorstw i nie mogą być upublicznione; do całości dokumentacji projektowej inwestycji Stawu A. Gmina A. jak dotąd nie nabyła praw i w związku z tym nie może przekazywać jej stronom trzecim. W odpowiedzi na powyższe wnioskodawca pismem z dnia 28 lipca 2023 r. ponownie domagał się udostępnienia dokumentacji - protokołów z narad i korespondencji pomiędzy Zamawiającym i Wykonawcą oraz całości dokumentacji projektowej inwestycji Stawu A. Organ rozpatrując wniosek miał świadomość, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do majątku w szczególności podmiotu wykonującego funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jednocześnie udostępnienie części wnioskowanych dokumentów nie jest możliwe z uwagi na fakt, iż objęte są one tajemnicą przedsiębiorcy na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe P. sp. z o.o. kwestionując wydaną decyzję. W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że wnioskowana informacja nie jest informacja publiczną oraz nieudostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 23 kwietnia 2024 r. nr SKO.IP/4105/47/2023 działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej stało się uznanie przez organ, iż zachodzi konieczność ograniczenia jawności informacji z uwagi na fakt, iż stanowi ona tajemnicę przedsiębiorcy - art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, iż "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy". W zakresie protokołów z narad i korespondencji między zamawiającym i wykonawcą uznano, że są one objęte tajemnicą i nie mogą być udostępnione. W uzasadnieniu tego stanowiska wskazano, że G. Sp. z o.o. zastrzegła pismem z dn. 21 października 2022 r. objęcie tajemnicą przedsiębiorcy wszelkiej korespondencji, protokołów z narad, rad budowy, związanych z realizacją umowy nr [...] z dn. 20 października 2022 r. z uwagi na obarczony ryzykiem krótki termin realizacji inwestycji, co — w związku z działaniami osób trzecich, ingerujących w proces inwestycyjny — może spowodować opóźnienia procesu inwestycyjnego, utrudnić go, a nawet uniemożliwić. Spółka stwierdziła, że wszelkie komplikacje w tym zakresie wiązać się będą z utratą spodziewanych zysków, stratą, która wyniknie z ewentualnych przestojów, bądź niewykorzystaniem wcześniej zakupionych materiałów, co - z kolei - spowodować może zagrożenie płynności finansowej Firmy. W imieniu konsorcjum F.H.U L. Sp. z o..o. lider konsorcjum pismem z dnia 13 października 2022 r. zastrzegł objęcie tajemnicą przedsiębiorcy wszelkiej korespondencji, protokołów z narad, rad budowy, związanych z realizacją umowy nr [...] z dnia 12 października 2022 r. z uwagi na działania osób trzecich ingerujące w proces inwestycyjny, które mogą go opóźnić lub znacząco utrudnić. Ze względu stosunkowo krótki czas na realizację inwestycji Wykonawca poinformował, że opóźnienia tegoż procesu spowodowane ingerencją osób trzecich mogą być przyczyną strat dla firmy wynikających z przestojów oraz spowodować zatory płatnicze pomiędzy Wykonawcą a Podwykonawcami, a w konsekwencji zagrożenie płynności finansowej konsorcjantów. W ocenie organu odwoławczego wyjaśnienie powyższe nie jest przekonujące ani wystarczające. Podkreślić trzeba, iż w celu ustalenia czy chodzi o tajemnicę przedsiębiorcy organ winien wskazać, jakie kroki celem zachowania poufności informacji podjęli kontrahenci zawartych umów, a także jakie informacje są przedmiotem ochrony. Należy pamiętać bowiem, iż mają to być informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje mające wartość gospodarczą. Należy poddać w wątpliwość wartość gospodarczą żądanej informacji, skoro w uzasadnieniu decyzji w bardzo lakoniczny sposób odniesiono się do przyczyn objęcia żądanej informacji ochroną z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Organ nie dokonał żadnej oceny możliwości udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanym przez wnioskodawcę. Nie jest jasne jakiego rodzaju informacje zawarte są w protokołach z narad i korespondencji między zamawiającym i wykonawcą, które to informacje mają wartość gospodarczą. W jaki sposób osoby trzecie mogą ingerować w proces inwestycyjny w związku z uzyskaniem informacji. Nie jest prawidłowe powołanie się jedynie na stanowisko przedsiębiorcy bez własnej analizy zaistniałych okoliczności. Konieczne jest bowiem podkreślenie, że ustalenie w konkretnej sprawie wystąpienia, charakteru i zakresu "tajemnicy przedsiębiorcy" pozostaje w istotnym związku z oceną stopnia ograniczenia prawa do informacji publicznej. W doktrynie podkreśla się, że tajemnica przedsiębiorcy stanowiąca ograniczenie jawności oparte na poszanowaniu interesu prywatnego podmiotów prowadzących działalność gospodarczą stanowi drugą - poza prawem do prywatności -z prywatnoprawnych wartości, która musi być brana pod uwagę przy wyważaniu zgodnie z zasadą proporcjonalności, czy w danym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest udostępnienie informacji publicznej (zob. M. Wiibrandt-Gptowicz: Tajemnicą przedsiębiorcy jako ograniczenie jawności informacji publicznych (w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych), w: M. Jaśkowska (red.): Jawność i jej ograniczenia. Tom IV. Znaczenie orzecznictwa, Warszawa 2014, s. 127). Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że w polskim porządku prawnym jawność w zakresie gospodarowania środkami publicznymi traktowana jest jako nadrzędna w stosunku do zbliżonej do kategorii "tajemnicy przedsiębiorcy" kategorii "tajemnicy przedsiębiorstwa" zdefiniowanej w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Na związki między tymi pojęciami zwraca się uwagę w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2013 r., I OSK 1858/13), z dostrzeżeniem, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy może być w pewnych sytuacjach szersze od pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2015 r., I SA/Wa 2268/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 listopada 2015 r., II SA/Kr 1067/15). Należy mieć przy tym na uwadze, że pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" jest pojęciem użytym przez ustawodawcę wyłącznie w unormowaniach ustawy o dostępie do informacji publicznej i w kontekście przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej. Tego rodzaju zabieg legislacyjny determinuje zawężającą w stosunku do prawa dostępu do informacji publicznej wykładnię ustawowego zwrotu "tajemnica przedsiębiorcy" oraz obliguje podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy" do szczegółowego przedstawienia motywów odmowy w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Na koniec należy wyjaśnić, iż dostęp do informacji - nawet publicznych nie ma oczywiście charakteru absolutnego. Jednakże ograniczenia tego dostępu stanowią wyjątki od zasady jawności i jako takie winny być szczegółowo zanalizowane w kontekście konkretnego przypadku i rzetelnie uzasadnione w ewentualnej decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Wobec przedstawionych wyżej zarzutów brak jest podstaw do stwierdzenia, czy w istocie wnioskowana informacja winna być udostępniona czy też nie, czy też może w jakiejś części. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien zastosować się do powyższych wskazań. W szczególności dokonać oceny wniosku pod kątem możliwości udostępnienia treści żądanej informacji. Od powyższej decyzji sprzeciw wniosła Gmina A. zarzucając naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną jego wykładnię, co doprowadziło do stwierdzenia przez organ, że żądanie wnioskującego udostępnienia protokołów z narad i korespondencji między zamawiającym i wykonawcą winno być uwzględnione pomimo stosownego zastrzeżenia objęcia ich klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy dokonanego przez wykonawców pismami z dnia 21 października 2022 r. i 13 października 2022 r. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była prawidłowość decyzji organu odwoławczego uchylającego decyzję organu pierwszej instancji wydaną w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Podstawę wniesienia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu stanowi przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 64e P.p.s.a., stanowi lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a. i w sposób zasadniczy różnicuje postępowanie sądowe w przedmiocie sprzeciwu od postępowania zainicjowanego wniesieniem skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 P.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 114/23). W ramach postępowania wywołanego wniesieniem sprzeciwu od decyzji sąd nie powinien wypowiadać się na temat merytorycznego rozpatrzenia sprawy sądowoadministracyjnej. Przepis art. 64e P.p.s.a., węziej bowiem wyznacza ramy przedmiotowe rozpatrywanej sprawy. W postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z ustawą procesową. Przepis art. art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 K.p.a., jest prawidłowe. Sąd administracyjny w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej, nie rozstrzyga natomiast o prawach lub obowiązkach stron (wyrok NSA z dnia 30 września 2022 r. sygn. akt I OSK 1416/22, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 września 2023 r. sygn. akt II SA/WR 403/23). Rozpoznając sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie Sąd rozważał czy w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a więc oceniał, czy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując oceny w wyżej wskazanym zakresie Sąd stwierdził, że wydana decyzja nie narusza prawa - normy art. 138 § 2 K.p.a. Przedmiotowe postępowanie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Z przepisów tej ustawy wynika, że przepisy K.p.a. stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej (art. 16 ust. 2 ustawy) Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w postępowaniu odwoławczym dotyczącym udostepnienia informacji publicznej art. 138 K.p.a. trzeba stosować odpowiednio do przedmiotu tego postępowania i jego charakteru. Z normy zawartej w art. 138 § 2 K.p.a. wynika, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania powinno mieć charakter wyjątkowy, a zasadą winno być merytoryczne rozpoznanie sprawy. Jednak przy dostępie do informacji publicznej załatwienie sprawy może oznaczać udostępnienie żądanej informacji, którą posiada organ pierwszej instancji. W następstwie wniesienia odwołania od decyzji w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej organ odwoławczy nie może wydać decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które może się toczyć w dwóch instancjach. W sytuacji gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien on zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1238/17). Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał na naruszenie przez organ pierwszoinstancyjny przepisów postępowania dotyczących wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżona odwołaniem decyzja dotyczyła odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem na normę art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Pamiętać należy, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowanego, zindywidualizowanego względem określonej informacji wykazania, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Odmowa oparta na tych podstawach, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. W zakresie przesłanki formalnej przedsiębiorca musi zamanifestować w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonych informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja ta, objęta manifestacją przedsiębiorcy, musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności. Jawność w zakresie gospodarowania środkami publicznymi traktowana jest jako nadrzędna w stosunku do zbliżonej do kategorii "tajemnicy przedsiębiorcy" zdefiniowanej w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. W przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji wyraźnie wskazał, że podejmując decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej organ I instancji nie dokonał żadnej oceny możliwości udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanym przez wnioskodawcę. Nie jest jasne jakiego rodzaju informacje zawarte są w protokołach z narad i korespondencji między zamawiającym i wykonawcą, które to informacje mają wartość gospodarczą. W jaki sposób osoby trzecie mogą ingerować w proces inwestycyjny w związku z uzyskaniem informacji. Nie jest prawidłowe powołanie się jedynie na stanowisko przedsiębiorcy bez własnej analizy zaistniałych okoliczności, a takiej analizy organ I instancji nie dokonał. Wskazać także należy, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie dokonuje oceny, czy zasadnie odmówiono udzielenia informacji wnioskowanych informacji, ale czy organ odwoławczy wykazał istnienie podstaw faktycznych i prawnych do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu sprzeciwu.