II OSK 838/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 3/23 w sprawie ze skargi I.N. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 listopada 2022 r., nr WOA.7722.114.2022.HC w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 3/23, oddalił skargę I.N. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 listopada 2022 r., nr WOA.7722.114.2022.HC w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów. Zaskarżonym postanowieniem Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. 20 maja 2019 r., nr PINB.52.2.2019 o odmowie uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr 2/2019 z 27 marca 2019 r. (numer systemowy sprawy organu egzekucyjnego 1/2019), wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., dotyczącego rozbiórki części budynku gospodarczo-garażowego w zakresie rozbudowanej części budynku (o długości 30,7 m i szerokości od 5,1 do 7,3 m, tj. 3,2 x 5,1 + 22 x 5,1 + 5,5 x 7,3) o powierzchni rozbudowy: 224 m2 – obiektu zlokalizowanego na działce oznaczonej nr geod. [...], [...] w m. G., Gmina G. Obowiązek ten wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 31 lipca 2017 r., nr PINB/5170/95/2015. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła I.N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 i art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151, art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 33 § 1 pkt 8, 10, art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "u.p.e.") w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070, dalej: "z.u.p.e."), art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 18 u.p.e. w zw. z art. 13 ust. 1 z.u.p.e. przez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, w wyniku błędnego uznania, że organy administracji (organy egzekucyjne) nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego (postępowania egzekucyjnego) w sposób mający wpływ na wynik sprawy – art. 33 § 1 pkt 8, 10, art. 34 § 4 u.p.e. w zw. z art. 13 ust. 1 z.u.p.e., art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e. w zw. z art. 13 ust. 1 z.u.p.e. przez utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., a nie – uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy zgłoszone zarzuty były uzasadnione. Powyższe naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego miało – zdaniem skarżącej kasacyjnie – istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył wyżej wymienionych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonego postanowienia). Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 3/23 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z wyżej przedstawionych zarzutów należy wnosić, że istota skargi kasacyjnej koncentruje się na zakwestionowaniu oceny prawidłowości odmowy uznania przez organy administracji środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia za zbyt uciążliwy (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.) oraz przyjęcia, że wystawiony tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e. Przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola zaskarżonego wyroku potwierdza prawidłowość oceny postanowień organów administracji dokonanej przez Sąd I instancji. W odniesieniu do obu zarzutów (egzekucyjnych), należało podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, a wcześniej kolejno przez PINB, a następnie organ odwoławczy (WWINB). Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie grzywna w celu przymuszenia jest najłagodniejszym środkiem egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym, co wyraźnie ilustruje zestawienie jej z innym środkiem mającym zastosowanie w przypadkach niewykonania nakazu rozbiórki, jakim jest wykonanie zastępcze. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nie tylko koszty wykonania zastępczego, które obciążają zobowiązanego, ale również możliwość umorzenia, zwrotu (w całości lub w części) uiszczonej lub ściągniętej grzywny, czyni ją środkiem mniej uciążliwym od środka jakim jest wykonanie zastępcze (por. m.in.: W. Sawczyn, komentarz do art. 119 u.p.e.: [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa, 2021, s. 803, a także wyroki NSA z: 28.05.2021 r., II OSK 2557/18, LEX nr 3229784; 25.05.2022 r., II OSK 1497/19, LEX nr 3353191; 29.06.2022 r., II OSK 98/20, LEX nr 3406847 oraz z 23.05.2023 r., II OSK 1779/20, LEX nr 3595176). Należało też podzielić stanowisko Sądu I instancji dotyczące nieuwzględnienia przez organy administracji zarzutu (egzekucyjnego) niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e. W zaskarżonym wyroku, przywołując treść art. 33 § 1 oraz 27 § 1-4 u.p.e. (s. 12-13), szczegółowo wyjaśniono i wywiedziono, że w kwestionowanym tytule wykonawczym nr 2/2019 zawarto wszystkie wymagane elementy. Odnosząc się zaś do pozostałych przepisów, których naruszenia przez Sąd I instancji upatruje skarżąca kasacyjnie, wypada zauważyć, że warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 24.11.2022 r., III FSK 2029/21, LEX nr 3442051). Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje zastosowanie bowiem jedynie w razie uwzględnienia skargi, a więc w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Zatem art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie właśnie rozstrzygnięcie zostało zaskarżone skargą kasacyjną. (zob. wyrok NSA z 12.01.2022 r., I OSK 917/21, LEX nr 3325770). Niezależnie od przedstawionych uwag, mając na względzie sformułowanie zarzutu kasacyjnego w którym jest mowa o "orzeczeniu umorzenia postępowania egzekucyjnego" (s. 2 skargi kasacyjnej), warte podkreślenia jest również i to, że właściwym do ewentualnego umorzenia postępowania egzekucyjnego jest organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny. Z kolei gdy chodzi o zarzucane naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., jak również art. 34 § 4 u.p.e. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., należy wyjaśnić, że wszystkie te przepisy są tak zwanymi przepisami wynikowymi. Oznacza to, że ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Tak więc nieskuteczność zarzutów naruszenia w tym przypadku art. 33 § 1 pkt 8 i pkt 10 w zw. z art. 27 u.p.e. oraz art. 135 p.p.s.a. pociągnęła za sobą nieskuteczność zarzutu naruszenia przywołanych przepisów o charakterze wynikowym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.