II OSK 1779/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2522/19 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2522/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę J. P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. P. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie prawa procesowego w szczególności: a) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu jest pełny i został prawidłowo zebrany, a zatem był wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, podczas gdy organy administracyjne orzekały w oparciu o stan sprawy niewyjaśniony nie uwzględniając trudnej sytuacji majątkowej oraz rodzinnej zobowiązanego; b) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organ administracyjny nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu wydanego postanowienia konkretnych faktów prawotwórczych, które organ uznał za udowodnione, dowodów którym ostatecznie dał wiarę, jak również jasnych i szczegółowych przyczyn, dla których innym dowodom zgromadzonym w trakcie postępowania odmówił wiarygodności, dowolną, arbitralną i jedynie wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie uwzględnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaniechanie ze strony organu podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji błędne i oczywiście nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydanego rozstrzygnięcia; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważenie w sposób jasny i pełny w uzasadnieniu podnoszonych w skardze kwestii opierając wyrok na lakonicznych ustaleniach dokonanych w postępowaniu administracyjnym, przez co Sąd zaaprobował błędne i nielogiczne (przyjęte bez dowodów) ustalenia organu administracyjnego; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ("u.p.e.a.") w zw. z art. 18 u.p.e.a. i w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny i niewskazania przesłanek, jakimi kierował się organ, nakładając grzywnę oraz naruszenie art. 121 § 2 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a., polegające na ustaleniu wysokości grzywny z przekroczeniem granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.). W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Spór prawny jaki zaistniał w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowe. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy powołanej ustawy w brzmieniu właściwym na dzień wydania kwestionowanego postanowienia, tj. [...] września 2019 r., czyli sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2019 r., poz. 2070, która weszła w życie 30 lipca 2020 r. Stosownie do art. 33 § 1 ustawy w tym brzmieniu, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być enumeratywnie wymienione w pkt 1-10 przyczyny, w tym nieistnienie obowiązku (pkt 1), brak wymagalności obowiązku (pkt 2), niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5), brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (pkt 7), zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt 8) czy prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny (pkt 9). Zgodnie z art. 34 § 5 ustawy na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie. W przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – zobowiązanemu służy zarówno prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34), jak i prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3). Skarżący kasacyjnie skorzystał z obu ww. możliwości zaskarżenia aktów wydanych w postępowaniu egzekucyjnym. Orzekający w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, zgodnie z którym w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem. Środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinny zostać oparte na zasadzie wyłączności rozumianej w ten sposób, że jednego rodzaju przesłanka powinna umożliwiać określonemu podmiotowi wniesienie jednego rodzaju środka prawnego (por. J. Radwanowicz-Wanczewska [w:] G. Łaszczyca (red.), A. Matan (red.), System Prawa Administracyjnego Procesowego, t. III, cz. 2, Warszawa 2020, s. 317; R. Hauser, W. Piątek [w:] R. Hauser (red.), A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. 9, s. 265, a także wyroki NSA z: 30 maja 2022 r., II OSK 3310/19, 28 stycznia 2020 r., II OSK 715/18, 17 października 2017 r., II OSK 2394/16. Odnośnie do zarzutu ustalenia wysokości grzywny z przekroczeniem granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji wyjaśnić należy, że określona w postanowieniu wysokość grzywny w celu przymuszenia odpowiada ustawowej regulacji. Miarkowana została bez przekroczenia granic uznania administracyjnego gdy zważyć należy na utrzymujący się od wielu lat, lekceważący stosunek skarżącego do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Ponadto wskazać należy, że trudna sytuacja materialna strony nie ma wpływu na prawidłowość zastosowanego środka egzekucyjnego, gdyż dobrowolne wykonanie nałożonego obowiązku spowoduje, że grzywna w celu przymuszenia stanie się bezprzedmiotowa i nie będzie podlegać ściągnięciu. Nie można pominąć także celu, jaki spełnia ww. środek egzekucyjny. Nie ma on bowiem charakteru penalnego (nie stanowi sankcji dla dłużnika), ale ma za zadanie doprowadzić dłużnika do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wynika to pośrednio także z art. 125 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a co więcej, zgodnie z art. 126 u.p.e.a., uiszczone lub ściągnięte grzywny, mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie wykonania robót budowlanych zabezpieczających w zamku [...]. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., II OSK 98/20). Wydane w sprawie postanowienie o nałożeniu grzywny w pełni odpowiadało prawu. Wobec tego zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. okazał się nieskuteczny. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.