II OSK 2606/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 234/20 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 234/20 oddalił skargę J. K. (dalej: "skarżący") na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Na powyższy wyrok skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie jak i zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), przez sporządzenie uzasadnienia wyroku nie spełniającego wymagań wskazanych w powyższym przepisie, ponadto nie posiadającego zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, stanowisk wszystkich stron postępowania, niedostatecznie wyjaśniającego podstawę prawą rozstrzygnięcia, które przejawiało się w bezkrytycznym przyjęciu stanowiska organu administracyjnego; art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b i c p.p.s.a., przez niezastosowanie, w sytuacji gdy istniały podstawy stwierdzenia naruszenia przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego jako organu odwoławczego art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 10 p.p.s.a. w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a., przez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym z ograniczeniem prawa skarżącego do ochrony jego interesów, uniemożliwienie skarżącemu podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych; art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., przez niepodjęcie wszelkich czynności wyjaśniających niezbędnych do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego, wydanie rozstrzygnięcia bez zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz przy rozpatrzeniu już zgromadzonego materiału w sposób wybiórczy, po prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania strony skarżącej do organów władzy publicznej, przy uniemożliwieniu skarżącemu faktycznego wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób zarzucić Sądowi I instancji sporządzenia uzasadnienia wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku niewątpliwie realizuje powyższe wymagania. Wynika bowiem z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 48 ust. 1 oraz art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazał także podstawę prawną rozstrzygnięcia. To, że skarżący nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Podkreślenia dodatkowo wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi czy też odpowiedzi na skargę lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15). Podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku nie mógł także stanowić drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, zarzut naruszenia powyższego przepisu nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Jest to bowiem przepis o charakterze "wynikowym" regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu jego naruszenia niezbędne jest zatem wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym Sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje bowiem w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd zaś dokonuje na podstawie konkretnych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. wyrok z 26 marca 2024 r., II OSK 1615/21). Skoro zatem w niniejszej sprawie skarżący nie powiązał zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami postępowania, które miały zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. W okolicznościach niniejszej sprawy niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 10 p.p.s.a. w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a., którego skarżący upatruje w rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym. Jak wyjaśniono w uchwale z 30 listopada 2020 r. zasada jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i reguła rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych w formie rozprawy (art. 90 § 1 p.p.s.a.), może doznawać ograniczeń wynikających z art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z póżn.zm., dalej: "ustawa covidova"). Skład powiększony NSA wyjaśnił, że przepis ten należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. W uchwale zwrócono uwagę, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 20 marca 2020 r. była m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Okoliczności, istniejące w zarządzonym stanie pandemii w pełni nakazywały uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. NSA podkreślił, że z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). W niniejszej sprawie dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej nastąpiło z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Jak wynika z akt sprawy pierwotnie niniejsza sprawa została wyznaczona na posiedzenie jawne, o czym poinformowano skarżącego. Następnie, na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy covidowej, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Przy czym termin posiedzenia niejawnego został wyznaczony na ten sam dzień, w którym pierwotnie miała odbyć się rozprawa. Skarżący został także skutecznie poinformowany o zmianie formy posiedzenia, przed jego terminem. Skarżący miał więc możliwość pisemnego przedstawienia swojego stanowiska jak i dokumentów przed rozpoczęciem posiedzenia niejawnego. Dlatego też nie można uznać, aby został pozbawiony możności obrony swych praw. W konsekwencji uznać należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 90 oraz art. 10 p.p.s.a. Za bezzasadny uznać należy także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Przede wszystkim wskazać należy, że zarzut ten, jako że dotyczy przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jest sformułowany w sposób nieprawidłowy. Prawidłowo postawiony zarzut skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powinien bowiem wskazywać na naruszenie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przepisy tej właśnie ustawy znajdują zastosowanie przed Sądem I instancji. Sąd nie stosuje bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie ocenia, czy przepisy te zostały prawidłowo zastosowane przez organy. Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro Sąd nie stosuje przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, to nie mogły być one przez niego naruszone. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał zaś wspomnianych przepisów z żadnym przepisem regulującym procedurę sądowoadministracyjną. Powyższe uchybienie, uwzględniając treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, nie stanowi jednakże przeszkody do odniesienia się do zarzutu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie miał podstaw do uznania, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 jak i art. 8 k.p.a. Zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do stwierdzenia, że przy wydawaniu decyzji organ uchybił swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Ustalenia dokonane przez organ zostały bowiem oparte przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 77 § 7 k.p.a.), jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Zebrany w sprawie materiał był wystarczający do wydania decyzji w niniejszej sprawie, jak również prawidłowo oceniony, co znalazło uzasadnienie w zaskarżonej do Sądu decyzji. Podkreślić przy tym należy, że skarżący nie sprecyzował jakie istotne dowody zostały pominięte przy wydawaniu decyzji. W tym zakresie wskazania wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji sporządzającego skargę kasacyjną, z uwagi, iż pismo to stanowi wysoce sformalizowany środek zaskarżenia. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.