I OSK 978/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt II SAB/Gl 161/23 w sprawie ze skargi W.B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 lutego 2024r., sygn. akt II SAB/Gl 161/23, po rozpoznaniu skargi W. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, w pkt 1. stwierdził, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 2. zobowiązał Wojewodę Śląskiego do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od zwrotu akt administracyjnych z prawomocnym wyrokiem, w pkt 3. wymierzył Wojewodzie Śląskiemu grzywnę w wysokości 3.000 zł, w pkt 4. przyznał od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 3.000 zł, w pkt 5. oddalił skargę w pozostałym zakresie, w pkt 6. zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę z dnia 16 maja 2023 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w sprawie oznaczonej nr IF.VIIIa.7570.4.2016, która dotyczy ustalenia odszkodowania za zwłokę w jego zapłacie za nieruchomość położoną w Gminie Pszczyna, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], tj. za okres od dnia 16 stycznia 2013 r. do dnia 9 lipca 2015 r. W skardze wskazano, że na podstawie wyroku NSA skarżący zwrócił się do organu o wypłatę wspomnianego odszkodowania. Podał, że obecnie nie wie, na jakim etapie jest postępowanie, gdyż nie jest informowany o jego przebiegu. Zaznaczył, że dwukrotnie, tj. pismami z dnia 6 listopada 2022 r. oraz z dnia 8 maja 2023 r., wzywał Wojewodę do wydania decyzji w sprawie, co nie przyniosło żadnego efektu. Wniósł o nałożenie na organ grzywny w maksymalnej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił przebieg postępowań związanych z nieruchomościami, które przeszły na własność Skarbu Państwa w związku z decyzją Wojewody z dnia 9 sierpnia 2011 r. nr 11/2011, znak lF/XlII/5340/5/11 - wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031) – zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa północnej obwodnicy w miejscowości Pszczyna - rejon projektowanego węzła drogowego [...]". Organ podał, że po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia wysokości odszkodowania za powyższe nieruchomości, które również było przedmiotem kontroli sądowej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1165/14), Zarząd Województwa Śląskiego w dniu 9 lipca 2015 r. dokonał wypłaty odszkodowania określonego decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 21 grudnia 2012 r., nr IF/VIIIa/77242/58/11, za prawo własności gruntu działki nr [...]. Natomiast w dniu 22 lipca 2015 r. Zarząd Województwa wypłacił skarżącemu odszkodowanie za składnik roślinny wskazanej działki. Podano, że w dalszej kolejności uwzględniając żądanie skarżącego, Wojewoda decyzją z dnia 2 września 2016 r., nr IFVIII.7570.23.2015, ustalił odsetki ustawowe za opóźnienie w zapłacie odszkodowania ustalonego decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 21 grudnia 2012 r., nr lF/VIIIa/77242/58/11, za nieruchomość położoną w gminie Pszczyna, oznaczoną jako działka nr [...] i zobowiązał do ich wypłaty Zarząd Województwa Śląskiego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 kwietnia 2016 r. nr DLI.7.6615.1321.2016.ASw, a WSA w Warszawie wyrokiem z 17 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1824/18, oddalił skargę. Wskazano, że w międzyczasie skarżący wnioskiem z dnia 12 października 2015 r. zwrócił się do organu o wypłatę odszkodowania za szkodę, jaka powstała w związku ze zwłoką w wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...]. Wojewoda – działając na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. – postanowieniem z dnia 2 listopada 2015 r. zwrócił skarżącemu powyższy wniosek uznając się za organ niewłaściwy w sprawie uznając, że kwestia odszkodowania za szkodę majątkową ma charakter cywilnoprawny. Wskutek zażalenia, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 27 stycznia 2016 r. nr DAP -WAR-0158-28/2016 uchylił postanowienie Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Wojewoda postanowieniem z dnia 10 marca 2016 r. nr lFVIIIa.7570.4.2016 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W następstwie zażalenia, Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia 31 października 2016 r. nr DO.10-6615-1115/2016.KW uchylił postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 10 marca 2016 r. i orzekł o zwrocie skarżącemu wniosku z dnia 12 października 2015 r. Z kolei WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 119/17, uchylił ww. postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 31 października 2016 r. oraz poprzedzające postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 10 marca 2016 r. Następnie NSA wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2019 r. o sygn. akt I OSK 2654/17 oddalił skargę kasacyjną. Organ wskazał również, że Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia 31 października 2016 r. nr DO.10-6615-1115/2016.KW uznał za nieuzasadnione zażalenie skarżącego na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie dotyczącej rozpatrzenia wniosku z dnia 12 października 2015 r. Dalej Wojewoda Śląski podał, że wobec wskazań sądu administracyjnego, zawiadomieniem z dnia 31 marca 2021 r. wszczął on postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za szkodę majątkową powstałą wskutek zwłoki w zapłacie odszkodowania za działkę nr [...]. W piśmie tym zawarto także informację, że ze względu na trwające postępowanie wyjaśniające mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego, wyznaczono termin jego zakończenia do dnia 31 sierpnia 2021 r. Następnie, pismami z dnia 31 marca 2021 r. organ wystąpił do wierzycieli hipotecznych z prośbą o udzielenie informacji dotyczących kwot należności, którymi obciążono skarżącego w postępowaniach egzekucyjnych oraz o przekazanie potwierdzonej za zgodność kopii kart ustalenia należności pieniężnych za wskazany przez skarżącego okres. Pismem z dnia 10 listopada 2021 r. Wojewoda zawiadomił, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, która wymaga szczegółowej analizy stanu prawnego i materiału dowodowego, przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2021 r. W końcowej części odpowiedzi na skargę Wojewoda zasygnalizował, że nie otrzymał ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł, jak wskazano powyżej, uwzględniając skargę. Sąd podkreślił, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., przy czym z ww. przepisów nie wynika, jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie określił terminu, w którym można wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wobec tego Sąd stwierdził, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone na podstawie art. 37 K.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ. W ocenie Sądu skarżący dopełnił wymogu wniesienia ponaglenia, co dokumentują jego pisma datowane na dzień 6 listopada 2022 r. i 8 maja 2023 r. Zawarto w nich żądanie wydania decyzji, co świadczy, że mają one charakter ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Sąd zauważył, że co prawda nie zostało to wprost w nich wyartykułowane, ale nie budzi wątpliwości, iż skierowane zostały one do organu wobec jego opieszałości w rozpoznaniu wniosku z dnia 12 października 2015 r. Sąd wskazał, że skarżący w ww. pismach powołał się na numer, pod którym zarejestrowano sprawę. W ocenie Sądu I instancji, o zasadności wystąpienia bezczynności organu świadczy to, że pomimo wyznaczenia terminu załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2021 r., Wojewoda nie wydał decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji do dnia dzisiejszego. Sąd podkreślił, że od wspomnianej daty upłynęło ponad dwa lata, w którym to okresie organ nie przedsięwziął żadnych czynności procesowych. Sąd dodał, że Wojewoda nie przedstawił żadnych faktów, które uzasadniałyby zwłokę, która zaistniała w przedmiotowej sprawie. Wskazując na art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd przyjął, że bezczynność w niniejszej sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa. Za twierdzeniem tym – zdaniem Sądu – przemawia przede wszystkim to, że wniosek skarżącego nie został rozpoznany pomimo upływu ponad 2 lat liczonych od daty wszczęcia postępowania. Sąd zauważył również, że przez blisko cztery lata trwało wyjaśnienie wątpliwości dotyczących istnienia podstawy prawnej do procedowania w przedmiocie żądania określonego we wniosku skarżącego. Spór w tej materii na korzyść skarżącego rozstrzygnął NSA wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2019 r. o sygn. akt I OSK 2654/17. Tymczasem organ zwlekał ponad półtora roku z wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie. Dalej, przywołując art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz zaznaczając, że organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie pierwszoinstancyjne, Sąd I instancji zobowiązał go do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od zwrotu akt administracyjnych wraz prawomocnym wyrokiem. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą podstawy do tego, aby korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznać z urzędu sumę pieniężną od organu na rzecz skarżącego. Uwzględniając bowiem czas oczekiwania skarżącego na załatwienia sprawy, w którym organ nie prowadził jakichkolwiek czynności, a także mając na uwadze zwłokę we wszczęciu postępowania, o której była mowa wyżej, Sąd uznał za zasadne przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł. W odniesieniu do żądania skargi wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. zdaniem Sądu, cele grzywny określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. będą zrealizowane w sytuacji wymierzenia jej w kwocie 3.000 zł. Od powyższego wyroku Wojewoda Śląski, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty, przez oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepianych. Wniesiono o rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 w zw. z art. 18 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej "p.p.s.a.") – zarzucono nieważność postępowania z uwagi na fakt, że w składzie sądu zasiadał sędzia WSA K. N., który do marca 2022 r. pełnił funkcję Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego i związku z tym występował jako pełnomocnik Wojewody Śląskiego przed sądami administracyjnymi, a nadto świadczył czynności pomocy prawnej na rzecz Wojewody Śląskiego, a zatem jest to sędzia wyłączony z mocy ustawy od rozpoznania sprawy, wobec czego zachodzi nieważność postępowania, gdyż sędzia ten nie powinien brać udziału w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy. Mając na uwadze powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 179a p.p.s.a. i ponowne rozpoznanie sprawy, a w przypadku przekazania sprawy do NSA wniesiono, by NSA stwierdził nieważność postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA Gliwicach. W przypadku nieuwzględnienia zarzutu nieważności postępowania, na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a, zarzucono naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149§ 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. oraz art. 149 §1a p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 i 3 K.p.a., poprzez nieodrzucenie skargi, a wydanie orzeczenia merytorycznego, w sytuacji gdy skarżący przed jej złożeniem nie wniósł ponaglenia, którego złożenie jest elementem niezbędnym, aby można do sądu administracyjnego złożyć skargę na bezczynność i przewlekłość. Mając na uwadze powyższy zarzut, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 179a p.p.s.a. i odrzucenie skargi, a w przypadku przekazania sprawy do NSA, wniesiono by NSA uchylił wyrok WSA w Gliwicach i odrzucił skargę. W przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12, art. 35 § 1 – 3 i 5 w zw. z art. 36 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności w postępowaniu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami niezależnymi od organu oraz zawiłym charakterem sprawy; 2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy okoliczności sprawy, jej zawiły charakter wskazują, że organ działał na podstawie i w granicach prawa, z dochowaniem należytej staranności w celu szczegółowego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy oraz zakończył sprawę poprzez wydanie decyzji zanim WSA w Gliwicach wydał wyrok w sprawie; 3) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 3.000,00 zł oraz przyznanie na rzecz skarżącego od Wojewody Śląskiego sumy pieniężnej 3.000,00 zł, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, że brak jest podstaw by nakładać tego rodzaju obowiązki na organ w sytuacji gdy zakończył sprawę decyzją oraz działał z dochowaniem należytej staranności w celu szczegółowego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy w sprawie o zawiłym charakterze; 4) art.151 p.p.s.a. w zw. z art.35 § 1-3 i § 5, art. 36 § 1 i art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność, mimo że postępowanie administracyjne nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew twierdzeniom Sądu, pisma skarżącego z dnia 6 listopada 2022 r. i 8 maja 2023 r. nie mogą być potraktowane jako ponaglenie, gdyż nie były kierowane do organu wyższego stopnia, jak wynikało z pouczeń, a jedynie zawierały żądanie wydania decyzji przed zakończeniem postępowania dowodowego. Wojewoda wskazał, że decyzją z dnia 1 sierpnia 2023 r. wydał rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem odmówił ustalenia odszkodowania za szkodę majątkową powstałą wskutek zwłoki w zapłacie odszkodowania, w okresie od dnia 26 stycznia 2013 r. do dnia 9 lipca 2015 r., za część przedmiotowej nieruchomości. Podkreślono, że informacja ta została wraz z decyzją przesłana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem platformy e-PUAP w dniu 9 sierpnia 2023 r., a zatem przed wydaniem wyroku przez Sąd I instancji z dnia 15 lutego 2024 r. Organ podniósł, że z uwagi na wyjątkowo skomplikowany charakter sprawy, a także rodzaj wnioskowanych przez stronę żądań, które znajdują się na styku kompetencji administracji publicznej oraz sądów cywilnych i dotyczą kwestii nietypowych dla orzecznictwa administracyjnego, krzywdzący dla organu jest zarzut bezczynności, a do tego bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i nałożenie grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie w całości. Jednocześnie wskazał, że nie jest mu znana treść decyzji wojewody z dnia 1 sierpnia 2023 r., gdyż mu jej nie doręczono. Wskazał ponadto, że nie jest prawdą twierdzenie organu, że skarżący był informowany na bieżąco o przebiegu postępowania, ani o terminie jego zakończenia, bądź przedłużenia, a jeśli je wydano, to w pośpiechu, wskutek wniesionej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu nieważności postępowania. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ dopatruje się nieważności postępowania wskazując, że w składzie Sądu I instancji w zaskarżonym wyroku zasiadał sędzia WSA K. N., który do marca 2022 r. pełnił funkcję Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego i związku z tym występował jako pełnomocnik Wojewody Śląskiego przed sądami administracyjnymi, a nadto świadczył czynności pomocy prawnej na rzecz Wojewody Śląskiego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt świadczenia przez sędziego w przeszłości usług prawnych na rzecz organu (reprezentowania go w roli radcy prawnego) nie świadczy o braku obiektywizmu. Skarżący musiałby wykazać, że stosunek sędziego do niniejszej sprawy był determinowany jego przeszłością zawodową wskazując przykładowo, iż będąc pełnomocnikiem organu prezentował w analogicznych sprawach pogląd zbieżny z wyrażonym w zaskarżonym wyroku. Wobec braku tego rodzaju argumentacji w przedmiotowej skardze kasacyjnej (której granicami Sąd odwoławczy jest związany – art. 183 § 1 p.p.s.a.) twierdzenie o braku bezstronności sędziego składu orzekającego, który wydał zaskarżony wyrok, trzeba uznać za bezpodstawne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny niniejszej sprawy nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania na mocy art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w szczególności ze względu na to, że w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Należy wskazać, że przyczyna wyłączenia sędziego z mocy ustawy, wskazana w art. 18 § 1 pkt 4 p.p.s.a. (sędzia był lub jest jeszcze pełnomocnikiem jednej ze stron), musiałaby (w świetle § 1 w/w artykułu) zaistnieć na gruncie niniejszej sprawy w znaczeniu materialnoprawnym, tj. w zakresie stosunku administracyjno – prawnego skonkretyzowanego w decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji. Oznacza to, że wskazany sędzia musiałby wcześniej być pełnomocnikiem strony w sprawie przedmiotowej interpretacji. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy ponadto w tym miejscu zauważyć, że sędzia WSA w Gliwicach K. N. złożył do akt niniejszej sprawy oświadczenie z dnia 8 kwietnia 2004r. w którym wskazał, że w sprawie, która była przedmiotem orzekania nie reprezentował Wojewody Śląskiego, jak również nie wykonywał żadnych innych czynności jako radca prawny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawdziwość tego oświadczenia nie budzi żadnych wątpliwości. Jeżeli strona żąda wyłączenia sędziego, to zobowiązana jest wskazać i udowodnić okoliczności, które podważałyby wiarygodność oświadczenia sędziego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zawiera argumentacji, która podważałaby wiarygodność złożonego przez sędziego oświadczenia. Stanowisko skarżącego jest wyrazem subiektywnego jego odczucia nie znajdującym żadnego uzasadnienia. Wobec tego zarzut nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 4 w zw. z art. 18 § 1 pkt 4 i 5 p.p.s.a. uznać należy za nieuzasadniony. Ponadto, w niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej, że skarżący przed złożeniem skargi nie wniósł ponaglenia, którego złożenie jest elementem niezbędnym, aby można było do sądu administracyjnego złożyć skargę na bezczynność i przewlekłość – należy uznać, że i ten zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Skarga na bezczynność była bowiem dopuszczalna i nie stał temu na przeszkodzie brak uprzedniego skierowania ponaglenia do organu wyższego stopnia. Należy wskazać, że zgodnie z art. 37 § 4 K.p.a., organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł ponaglenie z dnia 6 listopada 2022r. oraz 8 maja 2023 r. do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego – Wydział Infrastruktury. W świetle powyższego przepisu i w okolicznościach niniejszej sprawy, Wojewoda Śląski miał obowiązek przekazania ponaglenia do organu wyższego stopnia – Ministra Infrastruktury. Niewywiązanie się przez Wojewodę z tego obowiązku nie może powodować negatywnych konsekwencji dla skarżącego. Wobec powyższego zarzuty procesowe związane z niewyczerpaniem przez skarżącego środków zaskarżenia należy uznać za nietrafne. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że w postępowaniu na bezczynność organu, przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz terminie. Legalna definicja bezczynności została zamieszczona w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. i przewiduje, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Dla stwierdzenia, czy organ pozostaje w bezczynności nie mają znaczenia przyczyny, które spowodowały niezałatwienie sprawy w terminie. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma zatem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a więc nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Należy też wskazać, że również według utrwalonego orzecznictwa, z bezczynnością mamy do czynienia w takich przypadkach, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Wobec tego stwierdzić należy, że dla oceny, czy w konkretnym postępowaniu wystąpił stan bezczynności znaczenie mają terminy przewidziane na załatwienie sprawy. Zasadnicze znaczenie mają maksymalne terminy ustawowe unormowane w art. 35 § 3 K.p.a. W myśl bowiem tego przepisu, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W/w terminy mogą jednak być przedłużone w stosownym trybie. Zgodnie bowiem z art. 36 § 1 i § 2 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Podkreślić w tym miejscu należy, że z bezczynnością mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy w ustalonym prawem terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie i podejmował pewne czynności, lecz nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie rozstrzygnięcia. Upływ ustawowego, bądź wyznaczonego terminu będzie więc oznaczał powstanie stanu bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Stan ten może powstać zarówno wskutek niepodjęcia jakichkolwiek działań przez organ, jak i wówczas, gdy w postępowaniu były przez organ podejmowane czynności. Wobec bezczynności organu w zakresie załatwienia sprawy, np. rozpoznania wniosku – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – wnioskodawca, może złożyć do sądu skargę na bezczynność organu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do oceny Sądu I instancji dotyczącej określenia bezczynności, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie mają okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. W rozpoznanej sprawie wniosek skarżącego z dnia 12 października 2015 r. został rozpatrzony dopiero decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 1 sierpnia 2023 r. odmawiającą ustalenia odszkodowania za szkodę majątkową, a więc nastąpiło to po wniesieniu skargi na bezczynność w dniu 17 maja 2023 r. Wydanie decyzji nastąpiło zatem po upływie prawie 8 lat od dnia złożenia wniosku w sprawie. Stanowi to zatem znaczne przekroczenie wszelkich terminów dopuszczalnych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając również okoliczność, że dopiero wyrokiem NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r. ( I OSK 2654/17) nastąpiło " przesądzenie" dopuszczalności dochodzenia w trybie administracyjnym odszkodowania za zwłokę w wypłacie odszkodowania. Z akt sprawy wynika bowiem, że po wydaniu wyroku przez NSA akta sprawy zostały zwrócone do Wojewody 7 lutego 2020 r. Pierwszą czynność w sprawie Wojewoda podjął po upływie roku w dniu 31 marca 2021 r. Jak również wynika z akt sprawy, organ od początku i na bieżąco nie informował strony, że nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Naruszył tym samym przepis art. 36 § 1 K.p.a. Dopiero bowiem w pismach z dnia 31 sierpnia 2021 r. (a więc dopiero po upływie prawie 6 lat od złożenia wniosku), oraz z dnia 10 listopada 2021 r. Wojewoda poinformował skarżącego, iż przedmiotowa sprawa nie zostanie załatwiona w terminie i wskazał terminy załatwienia sprawy – najpierw dzień 31 października 2021 r. (w piśmie z dnia 31 sierpnia 2021 r.), a potem dzień 31 grudnia 2021 r (w piśmie z dnia 10 listopada 2021 r.). Przy czym żadnego z tych terminów nie dotrzymał, bowiem – jak wyżej wskazano – decyzję w sprawie wydał dopiero w dniu 1 sierpnia 2023 r. Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawie charakteru wniosku skarżącego z dnia 12 października 2015 r. o wszczęcie postępowania mającego na celu ustalenie odszkodowania za zwłokę w zapłacie odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, wypowiadał się WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 21 kwietnia 2017 r., a potem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2019 r. Przesądzono w nich, że sprawa z wniosku skarżącego jest sprawą administracyjną. Pomimo tego jednak Wojewoda nadal nie wydawał decyzji w sprawie, a od wydania wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r. musiały upłynąć 4 lata, aby organ w końcu decyzję w sprawie wydał (1 sierpnia 2023 r.). Zasadnie zatem Sąd I instancji orzekł o tym, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z rażącą bezczynnością, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. Zasadnie także zasądzono organowi grzywnę i przyznano na rzecz skarżącego sumę pieniężną we wskazanych w zaskarżonym wyroku wysokościach. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 (uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość), może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przy czym, ustawodawca przyznaje sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny. Podkreślić należy, że grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco – represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących na to, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje natomiast charakteru przyznawanej stronie skarżącej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Przyjąć jednak należy, że kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma przede wszystkim znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma być ona swego rodzaju rekompensatą i zadośćuczynieniem za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakie strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ponadto zauważyć należy, iż skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej jest fakultatywne, a więc oparte na instytucji uznania sędziowskiego, to ewentualna ingerencja sądu II instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego i niebudzącego wątpliwości przekroczenia granic takiego uznania. W realiach niniejszej sprawy z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji adekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy orzekł o wysokości wymierzonej grzywny. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób wystarczający podstawy do uznania, że organ pozostawał w bezczynności, ustalił czasokres, w jakim bezczynność ta występowała i ocenił, czy można i należy przypisać jej charakter rażącego naruszenia prawa, czy zasadne było wymierzenie organowi grzywny, wskazując także cele, jakie ma spełniać możliwość nałożenia na organ grzywny. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zastosował normę wynikającą z art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którą miał on w takiej sytuacji kompetencję do orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skoro fakt bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia wniosku nie został skutecznie podważony, to zarzut dotyczący błędnego ustalenia podstaw do wymierzenia grzywny jest niezasadny. Wobec tego uznać należy, że we wskazanym powyżej zakresie zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji – na podstawie art. 184 p.p.s.a. Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.– z uwagi na to, że w dniu 1 sierpnia 2023 r. Wojewoda Śląski wydał decyzję w sprawie. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 sentencji i uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku – na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145§ 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na zasadzie art.207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.