II SA/Gd 882/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi U. C. i J. C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 16 października 2018 r., nr NSP-VIII.7581.1.122.2018.ND w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżona decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz U. C. i J. C. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga U. C. i J. C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt NSP-Vlll.7581.1.122,2018.ND, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z 20 marca 1995 r. Wójt Gminy L. na wniosek skarżących zatwierdził projekt podziału działki nr [..] w K. na szereg działek wyszczególnionych w planie podziału, m.in. na przejętą na mocy tej decyzji przez Gminę L. działkę [...] o pow. 1 330 rn2 przeznaczoną pod projektowaną drogę publiczną. Tego samego dnia skarżący podpisali, oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania za przejętą działkę pod drogę gminną, W dniu 23 czerwca 2017 r. skarżący wystąpili do Wójta Gminy L. z zaproszeniem do podjęcia rokowań w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem nieruchomości położonej w K., Gminie L., oznaczonej ewidencyjnie jako działka [...] o powierzchni 1 330 m2, dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadził księgę wieczystą o nr [...]. Pismem z 12 lipca 2017 r. Wójt Gminy L. odmówił przystąpienia do rokowań, powołując się przy tym na oświadczenie skarżących z dnia 20 marca 1995 r. o zrzeczeniu się odszkodowania. W tej sytuacji 25 lipca 2017 r, skarżący wystąpili do Starosty Wejherowskiego z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. W toku postępowania, w dniu 16 sierpnia 2017 r., Starosta Wejherowski wystąpił do Wójta Gminy L. z żądaniem przedłożenia wszelkich istotnych dla sprawy dokumentów. Wśród doręczonych przez Wójta Gminy L. dokumentów znajdowało się m.in. oświadczenie skarżących o zrzeczeniu się odszkodowania za przedmiotowa nieruchomość. Następnie, Starosta powołał biegłego rzeczoznawcę w celu ustalenia wartości wywłaszczonych nieruchomości. Po uzyskaniu operatu szacunkowego i ustosunkowaniu się do niego przez strony, a także dokonaniu jego korekty, Starosta Wejherowski zawiadomił strony o zebraniu całego materiału dowodowego. Decyzją z 26 kwietnia 2018 r. Starosta Wejherowski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżących, za prawo własności nieruchomości położonej w K., gm. L., oznaczonej ewidencyjnie jako działka [...], o pow. 1 330 m2, (powstałej po podziale działki nr [...]), dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Wejherowie prowadził księgę wieczystą KW [...], wydzielonej na podstawie decyzji Wójta Gminy L. nr [...] z dnia 20 marca 1998 r. z przeznaczeniem pod projektowaną ulicę. W ocenie organu nie ma przeszkód prawnych do uzgodnienia przez strony kwestii związanych z wysokością odszkodowania, zanim decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Takie uzgodnienia miały miejsce, a skarżący dali wyraz swojej woli nieodpłatnego przekazania Gminie L. przedmiotowej nieruchomości z przeznaczeniem pod drogę. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie. Decyzją z 16 października 2018 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty Wejherowskiego, że skarżący w oświadczeniu z 20 marca 1995 r. zrzekli się odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że ważność tej czynności prawnej nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym, a tym samym organ odwoławczy był zobligowany do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z treści oświadczeń strony zwartych w przedmiotowym protokole. Wojewoda Pomorski ustalił również, że do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania doszło przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej, a strony tego porozumienia wiedziały, że w wyniku podziału działki nr [...] powstanie m.in. działka nr [...], co też jednoznacznie wynikało z treści złożonego oświadczenia. Organ drugiej instancji, rozważając dopuszczalność skutecznego złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej dostrzegł rozbieżność w orzecznictwie i wskazał, że z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że możliwość zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną dopuszczalna jest nie wcześniej, niż z chwilą, kiedy decyzja zatwierdzająca podział uzyska przymiot ostateczności. Pogląd ten został zakwestionowany przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. V CSK 261/17, Lex nr 2472513). W przywołanym wyroku Sąd Najwyższy przyjął, że z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, że własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Z kolei w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n., wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem a właściwym organem. Gdyby zatem przyjąć, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby to, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela. Tymczasem w art. 98 ust. 3 u.g.n. wspomniano o "właścicielu", a nie o "byłym właścicielu". Wojewoda Pomorski, podzielając stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w powyższym wyroku, stwierdził, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za działkę nr [..]. Skoro byli właściciele zrzekli się odszkodowania z tytułu utraty prawa własności tej nieruchomości, to doszło do skutecznego uzgodnienia wysokości odszkodowania, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. Organ drugiej instancji zanegował możliwość oparcia się - przy rozpatrywaniu spraw - na swoich wcześniejszych decyzjach wydawanych w podobnych postępowaniach z uwagi na fakt, że zapadły one przed wydaniem orzeczenia Sądu Najwyższego. Wojewoda Pomorski zauważył również, że nie jest rolą organów administracji publicznej wyjaśnianie okoliczności, w jakich doszło do zrzeczenia się odszkodowania, a tylko sprawdzenie, czy takie zrzeczenie miało miejsce. Odnośnie zarzutów co do samego zrzeczenia i jego okoliczności właściwy jest sąd cywilny. Na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego skargę złożyli U. i J. C., zarzucając naruszenie: 1. art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające ną nieprzeprowadzeniu zawnioskowanych przez skarżących dowodów tj.: dowodu z przesłuchania skarżących w celu ustalenia okoliczności, w jakich doszło do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania, dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia skarżących z dnia 25 maja 2018 r., celem ustalenia okoliczności w jakich doszło do sporządzenia oświadczenia z dnia 20 marca 1995 r. o zrzeczeniu się odszkodowania za przejętą działkę nr [...], dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia skarżących z dnia 25 maja 2018 r. wraz z potwierdzeniem jego nadania na adres Urzędu Gminy w L. na okoliczność cofnięcia przez odwołujących się oświadczenia z dnia 20 marca 1998 r., co skutkowało naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a w dalszej kolejności dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych jakoby doszło do dokonania uzgodnień, które w świetle art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) - zwanej dalej u.g.n., skutkowałyby utratą należnego skarżącym z tytułu wywłaszczenia odszkodowania; art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw administracyjnych o tożsamym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionych przyczyn, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z pominięciem ugruntowanego i jednolitego dorobku orzecznictwa i doktryny, prezentującego odmienne, niż zajęte przez organ stanowisko w sprawie, a przy tym w oparciu o incydentalne orzeczenie Sądu Najwyższego zapadłe w całkowicie odmiennym stanie faktycznym; art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. 2 art. 10 ust 5 ustawy polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz gminy z przeznaczeniem pod drogi, zanim jeszcze decyzja podziałowa zostanie wydana; art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw, z art. 10 ust 5 w zw. z art. 58 § 1 kc polegające na uznaniu, iż oświadczenie złożone przez skarżących dnia 20 marca 1995 r. stanowiło skuteczne zrzeczenie się przez nich prawa do odszkodowania, mimo iż czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa tj. art. 128 ust. 1 u.g.n. nakazującego wypłatę odszkodowania odpowiadającego wartości wywłaszczonego prawa oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszczającego wywłaszczenie ale za słusznym odszkodowaniem; 5. art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 w zw. z art. 56 kc oraz art. 60 kc poprzez niezastosowanie wymienionych przepisów kodeksu cywilnego, czego wyrazem jest uznanie, iż deklaracja złożona przez skarżących dnia 20 marca 1995 r. stanowiła skuteczne zrzeczenie się przez nich prawa do odszkodowania, mimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy już w dniu 23 czerwca 2017 r. skarżący wystąpili do Wójta Gminy L. z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia należnego im odszkodowania, a następnie pismem z dnia 19 lipca 2017 r. wystąpili do Starosty Wejherowskiego z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...], a nadto oświadczeniem z dnia 25 maja 2018 r., które skutecznie doręczono Wójtowi Gminy L., cofnęli oświadczenie zawarte w protokole z dnia 20 marca 1995 r., czym skarżący ponad wszelką wątpliwość dali wyraz odwołaniu ewentualnie wcześniej złożonego jednostronnego oświadczenia o rezygnacji z przysługującego im odszkodowania; Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o przeprowadzenie wymienionych w skardze dowodów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 13 lutego 2019 r. zawiesił postępowanie w sprawie. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 18 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem sądowej kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt NSP-VIII.7581.1.122.2018.ND utrzymująca w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego z 26 kwietnia 2018 r. o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżących, za prawo własności nieruchomości położonej w K., gm. L., oznaczonej ewidencyjnie jako działka [...], o pow. 1 330 m2, (powstałej po podziale działki nr [...]), dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Wejherowie prowadził księgę wieczystą KW [...], wydzielonej na podstawie decyzji Wójta Gminy L. nr [...] z dnia 20 marca 1998 r. z przeznaczeniem pod projektowaną ulicę. Żądanie skarżących o odszkodowanie za nieruchomość powstałą wskutek podziału i przejętą pod drogę przez gminę zostało sformułowane w oparciu o art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten stanowi podstawę roszczeń odszkodowawczych podmiotów pozbawionych praw do nieruchomości bez odszkodowania. Skuteczność takiego żądania uzależniona jest od treści przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania o odszkodowaniu. Tylko bowiem wówczas, gdy aktualne przepisy prawa materialnego przewidują możliwość ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dokonane w przeszłości w ściśle określonych okolicznościach faktycznych i prawnych, to nie ma przeszkód do wydania decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Takiej aktualnej podstawy rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości pod drogę należało upatrywać w art. 98 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi natomiast, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Odpowiednikiem przywołanych wyżej przepisów są normy prawne wynikające z art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej u.g.g., które stanowiły podstawę prawną decyzji podziałowej z dnia 20 marca 1995 r. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.g.g. podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału, (art. 10 ust. 3 u.g.g.). Stosowanie do treści art. 10 ust. 5 u.g.g., grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Normatywna treść przywołanego przepisu w istocie swej odpowiada aktualnie obowiązującemu art. 98 ust. 3 u.g.n. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza, że do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, w wyniku którego doszło do wydzielenia działki drogowej o nr [...], przejętej na własność gminy, doszło z zastosowaniem wskazanych wyżej przepisów u.g.g. na skutek wniosku właściciela. Z akt sprawy wynika, a co nie jest kwestionowane przez strony, że decyzją z 20 marca 1995 r. Wójt Gminy L. na wniosek skarżących zatwierdził projekt podziału działki nr [...] w K. na szereg działek wyszczególnionych w planie podziału, m.in. na przejętą na mocy tej decyzji przez Gminę L. działkę [...] o pow. 1 330 m2 przeznaczoną pod projektowaną drogę publiczną. Analizując art. 10 ust. 5 u.g.g. oraz 98 ust. 3 u.g.n. należy dojść do jednoznacznej konkluzji, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana, tylko w wypadku braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Wskazać bowiem należy, że tryb decyzyjny (administracyjny) ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym -konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy, załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania może zatem być przedmiotem sprawy administracyjnej tylko i wyłącznie wtedy, gdy niepowodzeniem zakończyło się rozwiązanie w trybie cywilnoprawnym. Niepowodzenie tego sposobu umożliwia wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, albowiem tylko w tym wypadku zostaje spełniona przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.qov.pl). Powyższe prowadzi do konkluzji, że żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżących mogło być przedmiotem postępowania administracyjnego, tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej. Decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana, tylko w wypadku braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Wskazać bowiem należy, że tryb decyzyjny (administracyjny) ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym -konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy, załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania może zatem być przedmiotem sprawy administracyjnej tylko i wyłącznie wtedy, gdy niepowodzeniem zakończyło się rozwiązanie w trybie cywilnoprawnym. Niepowodzenie tego sposobu umożliwia wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, albowiem tylko w tym wypadku zostaje spełniona przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.qov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do oceny przedmiotowej sprawy zauważyć należy, iż jak wynika z pisma procesowego pełnomocnika strony skarżącej złożonego w toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd Rejonowy w Wejherowie prawomocnym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r. oddalił powództwo Gminy L. przeciwko skarżącym o ustalenie, że strony wiązała umowa o zwolnienie z długu przyszłego. Zaskarżona decyzja została oparta na twierdzeniu o skuteczności zrzeczenia się przez skarżących prawa do odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę. Ta kwestia została objęta postępowaniem zakończonym przywołanym wyżej wyrokiem Sądu Rejonowego w Wejherowie. Tym samym niezbędne jest ponowne rozpoznanie sprawy przy uwzględnieniu powyższego prawomocnego orzeczenia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy.