I OSK 596/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Janina Antosiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. Sp. z o.o. S.K.A. w Warszawie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 419/12 o odrzuceniu skargi i zwrocie wpisu w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. S.K.A. w Warszawie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości. N. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w Warszawie dnia 10 września 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w związku z niezałatwieniem w terminie sprawy prowadzonej pod sygnaturą GK-D-XII-MZI-6833-8-21-10 o wypłatę odszkodowania przysługującego Spółce za przejęcie nieruchomości położonej w Warszawie na terenie Dzielnicy Ursynów pod pas drogi publicznej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Spółka wskazała, że organ w swoich działaniach oraz wydawanych oświadczeniach wydaje sprzeczne informacje. Organ jednocześnie twierdzi, że spółce odszkodowanie się nie należy i nie będzie wszczynał postępowania (pismo z dnia 17 lipca 2012 r.), zarzuca niepodjęcie próby rokowań w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania (pismo z dnia 17 sierpnia 2012 r.), wreszcie informuje, że sprawę załatwi, ale w terminie do końca grudnia bieżącego roku (pismo z dnia 30 sierpnia 2012 r.). Powyższe okoliczności świadczą, że w sprawie zostały spełnione przesłanki bezczynności, gdyż Miasto Stołeczne Warszawa nie załatwiło w terminie sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy wnosił o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Jak wskazał Sąd, materialnoprawną podstawę roszczeń odszkodowawczych wysuwanych przez skarżącą stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n.). W orzecznictwie wskazuje się, że z treści przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, iż ustawodawca przewidział dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się jedynie do tego, że wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Pierwszy z trybów ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy ustalenie wysokości odszkodowania przez starostę następuje w trybie administracyjnym. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Proces ten, sprowadzający się w istocie do wypracowywania przez zainteresowane strony, w drodze negocjacji, warunków na jakich gotowe są one zawrzeć satysfakcjonującą je umowę w sprawie wysokości odszkodowania jest pozostawiony woli samych negocjujących. O negatywnym ich wyniku można zaś mówić dopiero wówczas, gdy co najmniej jedna ze stron tego procesu nie wyraża zgody na dalsze prowadzenie rokowań. Zdaniem Sądu, zasadnicze znaczenie dla oceny dopuszczalności wniesionej skargi na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie wypłaty odszkodowania ma zatem kwestia dotycząca prowadzonych pomiędzy miastem Warszawa, a Spółką negocjacji dotyczących odszkodowania. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że tylko zakończenie wynikiem negatywnym procedury uzgodnieniowej, prowadzonej pomiędzy właściwymi organami gminy a stroną pozbawioną własności gruntów wydzielonych pod budowę drogi, może stanowić podstawę do władczego rozstrzygania przez organ administracji publicznej o odszkodowaniu w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., a tym samym powstaje możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie. To zaś, czy do wyczerpania tego trybu doszło, tj. czy mimo podejmowanych prób negocjacji zakończyły się one wynikiem negatywnym, a więc zaistniał stan "braku uzgodnienia" w rozumieniu tego przepisu, oceniane być musi w oparciu o całokształt zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. W ocenie Sądu, ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym m.in. z pisma z dnia 28 kwietnia 2011 r. wynika, że negocjacje nie zostały jeszcze zakończone. Za koniec negocjacji nie można bowiem uznać pisma skarżącej zawierającego sformułowanie "wnoszę o uzgodnienie wysokości odszkodowania". Poza tym w piśmie z dnia 23 maja 2011 r. skarżący wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego, czyli sam uznał, że negocjacje takie w dalszym ciągu się toczą. Co istotne, wystąpienie do organu o podjęcie ww. negocjacji ma charakter cywilnoprawny i nie wszczyna postępowania administracyjnego. Mając na względzie przedstawioną powyżej argumentację Sąd uznał, że skarga ta dotyczy bezczynności organu administracji publicznej w zakresie czynności cywilnoprawnej, a nie bezczynności w podjęciu aktu lub czynności administracyjnej. Skoro zatem skarga wniesiona w niniejszej sprawie, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., nie dotyczy żadnego z przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., a żaden z przepisów ustaw szczególnych nie przewiduje w tym zakresie kontroli sadów administracyjnych, Sąd uznał, że nie jest właściwy do orzekania w niniejszej sprawie, gdyż przedstawiony przez skarżącą spór na tym etapie ma charakter cywilnoprawny. Od powyższego postanowienia N. Sp. z o.o. S.K.A. w Warszawie wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. naruszenie art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 i 35 k.p.a. - które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano dotychczasowy przebieg sprawy i podniesiono, że kwestią, która ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy Spółka oraz organ, Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 u.g.n. podjęły oraz jednocześnie zakończyły uzgodnienia w sprawie wysokości odszkodowania należnego Spółce w zamian za przejście własności nieruchomości na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu postanowienia z dnia 12 grudnia 2012 r. rozstrzygnął to zagadnienie uznając, iż "ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym m. in. z pisma z dnia 28 kwietnia 2011 r. wynika, że negocjacje nie zostały jeszcze zakończone". Stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy uznać za nieuzasadnione. Podkreślono, iż Spółka zgłosiła pierwszy wniosek w sprawie uzgodnienia odszkodowania w zamian za przejętą nieruchomość w dniu 19 maja 2010 r. Następnie w związku z obszerną korespondencją strony przez kilka miesięcy prowadziły ze sobą rozmowy, przy czym w ich wyniku w piśmie z dnia 18 lutego 2011 r. Naczelnik Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w dzielnicy Ursynów zawiadomił Spółkę, iż brak jest podstaw prawnych do wypłaty Spółce odszkodowania. W świetle powyższego, w tym momencie należałoby uznać, iż organ w piśmie z dnia 18 lutego 2011 r. oficjalnie odmówił dalszego prowadzenia negocjacji i tym samym stworzył warunki do dochodzenia przez Spółkę odszkodowania na drodze administracyjnej zgodnie z art. 98 § 3 p.p.s.a. in fine. Spółka po dacie 18 lutego 2011 r. (negatywna odpowiedź organu) kilkukrotnie zwracała się do Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z wnioskiem o ustalenie odszkodowania (m.in. w piśmie z dnia 28 kwietnia 2011 r. oraz w piśmie z dnia 17 maja 2012 r.). Niestety organ każdorazowo traktował pisma jako wnioski wzywające do podjęcia cywilnoprawnych rokowań. Podobny charakter przypisał Wojewódzki Sąd Administracyjny pismu Spółki z dnia 23 maja 2011 r., w którym pełnomocnik Spółki jednoznacznie nazwał wniosek Spółki wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Uzasadnionym jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi pomimo tego, że nie dokonał pełnej kontroli działalności administracji publicznej. Niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd prawidłowo ustalił, iż pismo Spółki z dnia 28 kwietnia 2011 r. jak również kolejne wnioski (w tym pismo z dnia 23 maja 2011 r.) stanowiły wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania dla Spółki, wtedy skarga Spółki na bezczynność organu nie podlegałaby odrzuceniu jako niedopuszczalna (przedwczesna). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W szczególności zasadny okazał się podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie merytoryczne skargi N. Sp. z o.o. S.K.A. w Warszawie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, co miało miejsce wskutek uznania jej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym postanowieniu za niedopuszczalną i w konsekwencji jej odrzucenie. Tym samym, jak słusznie zarzuciła skarżąca, Sąd nie dokonał właściwej kontroli działalności organu administracji publicznej, w przypadku sprawy niniejszej dotyczącej kwestii ustalenia bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. - działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Stosownie do ust. 3 - za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, powołując się na utrwalone orzecznictwo, przepis art. 98 ust. 3 w/w ustawy przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Należy również podzielić ocenę wyrażoną w zaskarżonym orzeczeniu przez Sąd, że skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przysługuje jedynie na bezczynność organu w przedmiocie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. Powyższe oznacza, że postępowanie administracyjne mające za przedmiot ustalenie odszkodowania musi zostać wszczęte, co jest możliwe wówczas, gdy nie dojdzie do porozumienia pomiędzy organem administracji a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w przywołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku z dnia 30 marca 2011 r., II SA/Gd 963/10 (Lex nr 993008) "obligatoryjnym jest przeprowadzenie negocjacji celem uzgodnienia wysokości odszkodowania. Organ administracji zobligowany jest zatem zareagować na propozycję rozpoczęcia negocjacji. Nie muszą się one oczywiście zakończyć porozumieniem, co więcej w przypadku gdy organ jest przekonany o niezasadności żądania powinien odmówić prowadzenia negocjacji. W takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". Sytuacja opisana w cytowanym orzeczeniu miała miejsce w sprawie niniejszej. Jak wynika z akt sprawy skarżąca Spółka kilkakrotnie zwracała się do Prezydenta m.st. Warszawy o ustalenie (uzgodnienie) odszkodowania. Pierwszy wniosek został złożony pismem z dnia 19 maja 2010 r. Następnie został on ponowiony pismem z dnia 30 września 2010 r. i z dnia 28 kwietnia 2011 r. W piśmie z dnia 18 lutego 2011 r. Naczelnik Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w dzielnicy Ursynów poinformował skarżącą, że wypłacenie odszkodowania nie jest możliwe. Stanowisko swoje organ podtrzymał w piśmie z dnia 1 kwietnia 2011 r. i z dnia 10 maja 2011 r., w którym wskazał, że Spółka nie może ubiegać się o odszkodowanie. Wobec powyższego pismem z dnia 23 maja 2011 r. Spółka wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia należnego odszkodowania, podnosząc że wszczęcie postępowania administracyjnego jest konieczne, albowiem z dotychczasowej korespondencji wynika, że Gmina odmawia przystąpienia do uzgodnień w celu ustalenia odszkodowania. Całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, iż żądanie przez Spółkę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania oznacza, że skarżąca sama uznała, że negocjacje (uzgodnienie) w sprawie ustalenia odszkodowania wciąż się toczą. Wręcz przeciwnie pismo z dnia 23 maja 2011 r., jako nie wzbudzające żadnych wątpliwości co do intencji Spółki, należy uznać za wszczynające postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania. Skoro zostało wszczęte postępowanie administracyjne to powinno ono co do zasady zakończyć się poprzez wydanie decyzji w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Brak załatwienia sprawy w tym terminie uprawnia zaś stronę do wystąpienia ze środkiem prawnym mającym na celu zwalczanie bezczynności organu w załatwieniu sprawy. Przejście do etapu administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania było w okolicznościach sprawy niniejszej uzasadnione, gdyż należy podzielić pogląd skarżącej, że uznanie przez Prezydenta m.st. Warszawy, iż wypłata odszkodowania nie jest możliwa, oznacza de facto brak możliwości uzgodnienia wysokości odszkodowania w drodze negocjacji. Przeciwne stanowisko prowadziłoby w gruncie rzeczy do pozbawienia właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości prawa żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania w drodze administracyjnoprawnej za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Ponadto jak trafnie zauważył Sąd I instancji, sukces negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania zależy od woli samych stron, zaś o negatywnym ich wyniku można mówić, gdy jedna ze stron nie wyraża zgody na dalsze ich prowadzenie. Wystąpienie przez jedną ze stron z wnioskiem o ustalenie odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego oznacza w istocie rezygnację z próby jego ustalenia w drodze zgodnego porozumienia stron. Mając powyższe na uwadze należało uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r., jako wydane z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a. polegającym na braku dokonania kontroli działalności administracji publicznej, wskutek błędnej oceny stanu faktycznego sprawy. W sprawie niniejszej Sąd I instancji błędnie ocenił, iż wniesiona przez N. Sp. z o.o. S.K.A. w Warszawie skarga na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, gdyż dotyczy czynności cywilnoprawnej, gdy tymczasem powinna ona zostać rozpoznana stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.