II GSK 719/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 585/23 w sprawie ze skargi I.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 lipca 2023 r. nr SKO.4121.77.2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 14 grudnia 2023 r. o sygn. akt III SA/Łd 585/23 po rozpoznaniu skargi I.J. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: Kolegium) z 24 lipca 2023 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi (dalej: organ pierwszej instancji) z 17 stycznia 2023 r. o skierowaniu na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami oraz orzekł o kosztach na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ pierwszej instancji błędnie uznał, że z pisma skarżącej z 31 stycznia 2023 r., które zostało wniesione w terminie do złożenia odwołania od decyzji z 17 stycznia 2023 r., nie można wywieść czego dotyczy. W konsekwencji organ pierwszej instancji błędnie wezwał skarżącą, na podstawie art. 64 § 2 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 poz. 775, dalej: k.p.a.), do sprecyzowania pisma z 31 stycznia 2023 r. poprzez wskazanie, czy jest to odwołanie od decyzji z 17 stycznia 2023 r., czy też inny wniosek, a następnie błędnie pozostawił to pismo bez rozpoznania. WSA wskazał, że w piśmie z 31 stycznia 2023 r. skarżąca w sposób wyraźny wskazała zaskarżoną decyzję, wyraziła brak zgody na skierowanie na badania lekarskie i podniosła szereg zarzutów odnoszących się do tej decyzji. W kolejnych pismach, w tym piśmie z 15 czerwca 2023 r., błędnie uznanym przez Kolegium za odwołanie, skarżąca konsekwentnie wskazywała, że wniosła odwołanie pismem z 31 stycznia 2023 r. i domagała się jego rozpoznania. W ocenie sądu pierwszej instancji, za nieprawidłowe uznać należy zakwalifikowanie pisma skarżącej z 15 czerwca 2023 r. jako wniesionego z uchybieniem terminu odwołania od decyzji z 17 stycznia 2023 r. Pismo z 15 czerwca 2023 r. mogło zostać uznane za ponaglenie na nierozpatrzenie jej odwołania w terminie (art. 37 § 1 k.p.a.), a nie jako kolejne odwołanie od decyzji z 17 stycznia 2023 r., które zostało wniesione z uchybieniem terminu. Sąd pierwszej instancji w podstawie wyroku wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło powyższy wyrok w całości i wniosło o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Kolegium zrzekło się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z: 1) art. 134 i art. 129 § 2 k.p.a. przez błędne uznanie nieprawidłowego zakwalifikowania przez Kolegium pisma z 15 czerwca 2023 r. jako wniesionego z uchybieniem terminu odwołania od decyzji z 17 stycznia 2023 r. podczas gdy strona wezwana do skonkretyzowania treści żądania w piśmie z 13 lipca 2023 r. sama wskazała pismo z 15 czerwca 2023 r. jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 17 stycznia 2023 r. i wobec tego postanowienie Kolegium stwierdzające uchybienie terminu odpowiada treści ww. przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia Kolegium z 24 lipca 2023 r.; 2) art. 64 § 2 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ pierwszej instancji błędnie wezwał skarżącą na podstawie tego przepisu do sprecyzowania swojego żądania zawartego w piśmie z 31 stycznia 2023 r., a następnie pozostawił pismo bez rozpoznania, podczas gdy zgodnie z dyspozycją tego przepisu, organ administracji publicznej ma obowiązek wezwać wnoszącego pismo do sprecyzowania żądania gdy z pisma jednoznacznie to żądanie nie wynika ("należy wezwać"), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia Kolegium z 24 lipca 2023 r.; 3) art. 16 § 1 k.p.a. przez niedostrzeżenie, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 17 stycznia 2023 r. na skutek braku wniesienia przez stronę w terminie odwołania stała się ostateczna, gdyż pismo z 31 stycznia 2023 r. zostało wobec braku sprecyzowania żądania pozostawione bez rozpoznania i nie można go uznać za odwołanie od tej decyzji, tym samym uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych, lecz żaden z tych przypadków nie wystąpił w przedmiotowej sprawie, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia Kolegium z 24 lipca 2023 r.; 4) art. 37 § 1 k.p.a. przez stwierdzenie, że organ drugiej instancji mógł co najwyżej pismo z 15 czerwca 2023 r. uznać za ponaglenie na nierozpatrzenie odwołania w terminie, a nie jako kolejne odwołanie od decyzji z 17 stycznia 2023 r., które zostało wniesione z uchybieniem terminu, podczas gdy wobec faktu, że przedmiotowa decyzja stała się ostateczna strona nie mogła wnieść ponaglenia, gdyż to przysługuje wyłącznie jeśli postępowanie w danej sprawie trwa, a nie zostało już rozstrzygnięte, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia Kolegium z 24 lipca 2023 r.; 5) art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że postępowanie organu drugiej instancji poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia zostało przeprowadzone z naruszeniem tych przepisów, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie jednoznacznie wynikało, że przedmiotowe odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu i ta kwestia została dostatecznie i należycie wyjaśniona (m.in. poprzez wezwanie z 26 czerwca 2023 r. o jednoznaczne sprecyzowanie charakteru pisma strony z 15 czerwca 2023 r.), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia Kolegium z 24 lipca 2023 r. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Kolegium przedstawiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I.J. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie wynagrodzenia przysługującego za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie, zarówno skarżący kasacyjnie organ, jak i strona złożyli oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego załatwienia sprawy. W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd drugiej instancji nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego NSA odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna Kolegium oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Organ przedstawił zarzuty naruszenia wielu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ale istota zarzutów kasacyjnych sprowadza się do uznania, że wyrok sądu pierwszej instancji jest wadliwy, bowiem narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i bezzasadnie przyjmuje, że Kolegium błędnie oceniło charakter pisma skarżącej i przyjęło, że jego treść musi być doprecyzowana, a w związku z tym prawidłowo skarżąca została wezwana do wyjaśnienia jaki charakter miało jej pismo oznaczone datą 31 stycznia 2023 r. Skarga kasacyjna Kolegium nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA stanowisko sądu pierwszej instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku dotyczące oceny prawnej pisma skarżącej z 31 stycznia 2023 r. jest prawidłowe. Zatem trafnie sąd pierwszej instancji twierdzi, że było to odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 17 stycznia 2023 r. orzekającej o skierowaniu I.J. na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wniosek taki jest konsekwencją braku zgody skarżącej na skierowanie jej celem przeprowadzenia wskazanych badań, a więc zakwestionowanie celowości/słuszności przeprowadzenia takiego badania – nakazanego w decyzji z 17 stycznia 2023 r. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że brak zgody na takie badanie został przez stronę wyartykułowany na piśmie i wniesiony do organu w terminie właściwym do złożenia odwołania, zatem strona nie uchybiła 14 dniowemu terminowi do złożenia tego środka prawnego. Dodać należy, że w piśmie tym – z 31 stycznia 2023 r. – strona wyraźnie brak zgody łączy z decyzją Prezydenta Miasta Łodzi, od której odwołuje się, bowiem podaje numer tej decyzji. W tych okolicznościach sprawy dalsze działania organu dotyczące wezwania skarżącej do sprecyzowania treści pisma nie mogą mieć wpływu na ocenę zachowania terminu do wniesienia odwołania. Sąd drugiej instancji podziela stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, że odwołanie jako niesformalizowany środek prawny ma wyrażać tylko niezadowolenie strony z konkretnego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia). Jeżeli z treści pisma daje się ustalić te elementy, to zawsze należy działać na rzecz procesu, a więc przyjąć, że środek prawny został złożony skutecznie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze powyższe NSA uznał, że zarzuty kasacyjne są niezasadne, bowiem zaskarżony wyrok nie narusza przepisów w nich wskazanych, zwłaszcza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bowiem w rozpoznawanej sprawie należało uchylić zaskarżone postanowienie Kolegium stwierdzające, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Biorąc pod uwagę powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. NSA nie rozstrzygał o kosztach postępowania kasacyjnego, bowiem pismo procesowe I.J. z 11 lutego 2024 r., w którym skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz od skarżącego kasacyjnie organu, "wynagrodzenia przysługującego za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną wg norm przypisanych" nie zostało sporządzone i wniesione przez profesjonalnego pełnomocnika, a zatem brak było podstaw do zasądzenia kosztów postępowania na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.