III OSK 2878/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.I. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 937/24 o odrzuceniu skargi A.H., I.S., J.I., K.Z. i W.I. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 1 marca 2024 r., nr VXXIV/746/20[...]24 w przedmiocie rozpatrzenia petycji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, postanowieniem z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 937/24, odrzucił skargę A.H., I.S., J.I., K.Z. oraz W.I. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 1 marca 2024 r. w przedmiocie rozpatrzenia petycji. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Następnie WSA w Rzeszowie przytoczył treść art. 3 § 2 P.p.s.a. i podniósł, że określony przez skarżących przedmiot zaskarżenia nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co w konsekwencji obliguje Sąd do odrzucenia skargi. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy, zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku złożonej w dniu 14 grudnia 2023 r. petycji mieszkańców Gminy B. i Gminy D. o wyrażeniu sprzeciwu w sprawie wyznaczenia nowych granic aglomeracji B. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2018 r., poz. 860, dalej "ustawa o petycjach"), sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi. Stosownie zaś do art. 15 tej ustawy, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do petycji stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Oznacza to, że do petycji odpowiednie zastosowanie mają unormowania zawarte w Dziale VIII "Skargi i wnioski" k.p.a. Z powyższych regulacji wynika wprost, że sposób procedowania w przedmiocie petycji, skarg i wniosków pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Wbrew twierdzeniom skarżących, nie każda uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podlega właściwości sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Do zakresu właściwości sądów administracyjnych należą bowiem akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.), albo uchwały niebędące aktami prawa miejscowego, jednak podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). W judykaturze sądów administracyjnych oraz w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania uregulowanego w Dziale VIII k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Istotą uregulowanych w Dziale VIII k.p.a. skarg i wniosków jest uruchomienie jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym, kończącego się czynnością materialno-techniczną - zawiadomieniem. W konsekwencji rozpatrzenie petycji nie następuje drogą decyzji, lecz czynności materialno-technicznej, tj. zawiadomieniem, które nie ma charakteru aktu administracyjnego władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach jednostki wynikających z przepisów prawa administracyjnego, a zatem nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Na takie zawiadomienie o sposobie załatwienia petycji nie służy skarga do sądu administracyjnego, gdyż ocena prawidłowości prowadzenia postępowania w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. nie podlega właściwości sądu administracyjnego. Oceny powyższej nie może zmienić fakt, że zawiadomienia o sposobie rozpatrzenia petycji dokonano w drodze uchwały Rady Miejskiej, bowiem jest to forma działania właściwa dla organu stanowiącego zasadniczej jednostki samorządu terytorialnego (art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.). Z powyższym rozstrzygnięciem Sądu nie zgodził się W.I., wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wynagrodzenia adwokackiego, liczonych wg norm przepisanych oraz opłat skarbowych od pełnomocnictwa. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że poza kognicją sądów administracyjnych pozostaje kontrola administracyjna uchwał jednostek samorządu terytorialnego niebędących aktami prawa miejscowego w przedmiocie sposobu załatwienia petycji, ponieważ takie uchwały nie są uchwałami podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej, a ich rozstrzygnięcie następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. w formie zawiadomienia, podczas gdy ze względu na fakt, że: ▪ petycja jest rozpatrywana w trybie administracyjnym, z modyfikacjami wynikającymi z przepisów ustawy o petycjach; ▪ petycja mieszkańców Gminy B. i Gminy D. została załatwiona w formie uchwały Rady Miejskiej [...]; ▪ sposób rozpatrzenia petycji również rzutuje na sytuację prawną i faktyczną mieszkańców gminy, albowiem organ stanowiący może dokonać reasumpcji podjętej uprzednio uchwały, która jest przedmiotem petycji i wpłynąć tym samym na zmianę zasad gospodarki wodno - ściekowej na terenie aglomeracji; ▪ skarżący z ostrożności wyraźnie wskazał w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 8 sierpnia 2024 r., że ze względu na brak merytorycznego uzasadnienia zaskarżonej uchwały odnoszącego się do sposobu rozpatrzenia petycji (brak adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego) skarga powinna zostać potraktowana, jako skarga na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na uchwały jednostek samorządu terytorialnego niebędących aktami prawa miejscowego w przedmiocie sposobu załatwienia petycji i ich uzasadnienia w formie pisemnej i gdy w konsekwencji brak było podstaw prawnych do odrzucenia skargi; 2. art. 13 ust. 2 i art. 15 ustawy o petycjach poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że sposób załatwienia petycji oraz pisemne uzasadnienie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy skoro ustawodawca posłużył się w art. 13 ust. 2 ustawy o petycjach pojęciem "skargi" będącym środkiem prawnym uregulowanym w art. 227 k.p.a., a nie posłużył się pojęciem "skarga do sądu administracyjnego", o którym mowa w art. 54 § 1 P.p.s.a., to nie ma podstaw do stawiania znaku równości między ww. pojęciami w sferze semantycznej, a tym bardziej nie ma podstaw do uznania, że oba pojęcia dotyczą tego samego środka prawnego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy o petycjach. Zgodnie z tym przepisem sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi. Nadto, na zasadzie art. 15 tej ustawy, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do petycji stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowo tym samym wskazał Sąd pierwszej instancji, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że sposób procedowania w przedmiocie petycji pozostaje poza zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Ani wskazana ustawa o petycjach ani żadne inne ustawy szczególne nie przewidują dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego działań realizowanych w ramach tego postępowania. Rozpatrzenie petycji następuje bowiem w formie czynności materialno - technicznej, to jest zawiadomienia, które nie ma charakteru aktu administracyjnego władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach jednostki wynikających z przepisów prawa administracyjnego, a tylko takie akty stanowią przedmiot kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Prawidłowo też Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości, co sugerowałoby możliwość zaskarżenia takich uchwał do sądu administracyjnego. Zauważyć jednakże należy, że kognicji sądów administracyjnych podlegają takie uchwały, które dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej. Do takich uchwał nie zaliczają się uchwały podjęte w wyniku rozpatrzenia petycji. Petycja bowiem jest środkiem prawnym o charakterze postulatywnym, nie inicjującym ogólnego postępowania administracyjnego, gwarantującym jednostce możliwość aktywnego udziału w sprawowaniu kontroli obywatelskiej nad sferą publiczną. Zaskarżona uchwała stanowi w istocie zawiadomienie o sposobie rozpatrzenia petycji i ma walor czysto informacyjny. W świetle powyższego nie ma zatem podstaw do uznania, że zainteresowanemu podmiotowi służy skarga do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie petycji wniesionej m.in. przez ten podmiot nastąpiło w formie uchwały. Z tych też względów niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Skoro zakres żądania skarżącego nie może być w żaden sposób skorelowany z zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonym w art. 3 § 2 P.p.s.a., to sąd administracyjny zobligowany był - zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - odrzucić skargę bowiem zainicjowana nią sprawa nie należy do jego właściwości. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.