I OSK 848/21

Dnia 13 września 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1099/20 w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 18 czerwca 2020 r. nr IFVIII.7570.1.13.2019 w przedmiocie odszkodowania za przejęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 stycznia 2021 r. oddalił skargę Gminy M. na decyzję Wojewody Śląskiego z 18 czerwca 2020 r. nr IFVIII.7570.1.13.2019 w przedmiocie odszkodowania za przejęcie nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z 8 listopada 2007 r. Starosta Ż., działając m.in. na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustalił lokalizację drogi publicznej "[...]" w miejscowości K., zgodnie z przebiegiem przedstawionym w załącznikach od nr 1-4 wniosku Wójta Gminy M. z 20 marca 2007 r. oraz zatwierdził projekt podziału nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 11 stycznia 2008 r. Pismem z 10 marca 2011 r. Starosta Ż. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w K. oznaczoną nr [...] o powierzchni 376 m², która powstała z podziału działki nr [...]. Po przygotowaniu niezbędnych materiałów dowodowych, w tym operatu szacunkowego, Starosta obwieszczeniem z 7 marca 2017 r. ogłosił, podając do publicznej wiadomości, że materiał w sprawie został zebrany i można się z nim zapoznać. Następnie decyzją z 18 maja 2017 r. ustalił odszkodowanie z tytułu przejęcia przez Gminę M. nieruchomości nr [...] w łącznej wysokości 13.492,50 zł oraz zobowiązał Wójta Gminy do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o zezwolenie na złożenie do depozytu sądowego ustalonego odszkodowania. Od powyższej decyzji Wójt Gminy M. wniósł odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda Śląski decyzją z 2 listopada 2017 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano na braki przygotowanego w sprawie operatu szacunkowego. Po sporządzeniu nowego operatu szacunkowego oraz po ogłoszeniu obwieszczenia z dnia 19 października 2018 r., informującego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, decyzją z 30 stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1, art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.. Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm., dalej zwanej "specustawą drogową" lub "specustawą"), Starosta Ż. ustalił odszkodowanie w wysokości 11.679,00 zł z tytułu przejęcia z dniem 11 stycznia 2008 r. przez Gminę M. - decyzją Starosty Ż. z dnia 8 listopada 2007 r. - nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni 376 m², położonej w K. W punkcie 2 sentencji decyzji Starosta stwierdził, że ustalone odszkodowanie przyznać należy na rzecz osoby lub osób, które udokumentują swój tytuł prawny (na dzień przed ostatecznością decyzji Starosty Ż.) oraz zobowiązał Wójta Gminy M. do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na złożenie tej kwoty do depozytu sądowego, a następnie przekazania kwoty odszkodowania do depozytu. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym. Nie można zatem ustalić osoby czy podmiotu, któremu przysługiwałyby do niej prawa rzeczowe, co skutkowało zastosowaniem w sprawie przepisów dotyczących nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Przywołując przepisy specustawy drogowej oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami organ wyjaśnił, iż rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny nieruchomości według stanu z daty wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej "[...]". Operat szacunkowy z dnia 28 września 2018 r. przygotowany został po wnikliwej analizie transakcji rynku nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Zawiera wszystkie niezbędne, konieczne dane, jest pełny i logiczny. Wartość przedmiotowej nieruchomości określona została na kwotę 11.679 zł. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy. Z uwagi na fakt, iż inwestycja dotyczy drogi gminnej, przedmiotowe odszkodowania wypłacone winno być z budżetu Gminy M.. Stosowanie zaś do art. 133 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli odszkodowanie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, wpłaca się je do depozytu sadowego, a złożenie kwoty odszkodowania do depozytu sadowego jest równoznaczne ze spełnieniem obowiązku odszkodowawczego. Stosowanie do art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego, ogłoszono o wydaniu przedmiotowej decyzji poprzez wywieszenie na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy w M. oraz Starostwa Powiatowego w Ż. oraz opublikowano w BIP przez okres 14 dni. Gmina M. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 12 ust. 4b specustawy, podkreślając iż decyzję ustalającą wysokość odszkodowanie wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania. Decyzją z 18 czerwca 2020 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego wydania decyzji ustalającej odszkodowanie z przekroczeniem 30 dniowego terminu, określonego przepisem art. 12 ust. 4b specustawy, organ wskazał, że kwestię tę wyjaśniono już w poprzedniej decyzji z dnia 8 listopada 2017 r. Stwierdzono wówczas, że fakt, iż organ I instancji nie dochował obowiązującego terminu załatwienia sprawy nie może skutkować uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania w sprawie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy administracyjnej i nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w kwestii ustalenia odszykowania. Odwołując się do art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej Wojewoda przypomniał, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Skoro zatem na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej "[...]" w miejscowości K., nastąpiło z mocy prawa przejęcie własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę M. to przysługuje za nie odszkodowanie, które winien ustalić organ administracji w drodze decyzji. Ani z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani z przepisów specustawy nie wynika, aby odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości mogło ulec przedawnieniu. Gmina M. zaskarżyła w całości decyzję Wojewody Śląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zarzucono naruszenie art. 12 ust. 4b specustawy poprzez jego błędna wykładnię i uznanie, iż fakt, że organ I instancji nie dochował obowiązującego terminu załatwienia sprawy nie może skutkować uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W udzielonej odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ja na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że istota zarzutów skarżącej Gminy sprowadza się do kwalifikacji skutków procesowych i materialnych wydania decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej. Przepis ten stanowi, że decyzja ustalająca wysokość odszkodowania wydawana jest w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zdaniem Sądu I instancji, analiza treści zarówno art. 12 specustawy, jak i pozostałych przepisów tego aktu nie daje podstaw do uznania tezy, iż uchybienie wspomnianemu terminowi wiąże się z jakimikolwiek następstwami (czy to materialnoprawnymi, czy też procesowymi) zarówno dla organu jak i dla stron toczącego się postępowania. Stąd oczywisty wniosek, że wspomniany termin ma charakter instrukcyjny, a jego niedochowanie nie wywołuje żadnych następstw prawnych dotyczących możliwości ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. W ocenie Sądu I instancji, zważywszy zatem na to, że trzydziestodniowy termin z art. 12 ust. 4b specustawy ma charakter instrukcyjny, to uchybienie temu terminowi, bez względu na długość okresu oczekiwania na wydanie decyzji, nie oddziałuje na prawa i obowiązki organu oraz odpowiadające im uprawnienia i obowiązki stron postępowania. W konsekwencji nie mógł być uznany za trafny zarzut naruszenia prawa materialnego - przywołanego wyżej przepisu specustawy drogowej, skoro zarazem nie da się ustalić normy, z której dałoby się wywieść prawo lub uprawnienie, które, w wyniku wydania decyzji po 11 latach od momentu, w którym winna być wydana, zostało naruszone. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina M. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 4b specustawy, poprzez stwierdzenie naruszenia prawa przy jednoczesnym uznaniu, iż nie może ono skutkować uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy przekroczenie terminu do wydania decyzji o okres ponad 10 lat jak w niniejszej sprawie uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 36 § 2 k.p.a. poprzez ustalenie, iż termin wskazany w art. 12 ust. 4b specustawy, może ulegać przedłużeniu przez co wydanie zaskarżonej decyzji po ponad 10 latach pozostaje uzasadnione, podczas gdy wskazany termin 30-dniowy nigdy nie został przedłużony, a samo postępowanie w sprawie wszczęte zostało po upływie wielu lat. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela w całości stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 19 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 805/21 wydanym w analogicznej sprawie ze skargi kasacyjnej Gminy M., w związku z tym w dalszej części uzasadnienia posłuży się przedstawioną tam argumentacją. Jak wynika ze stanowiska Gminy wyrażanego przez nią zarówno na etapie postępowania przed organami jak i na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, upatruje ona wadliwości rozstrzygnięcia organów obu instancji w wydaniu decyzji z wielokrotnym przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej. W ocenie Gminy, tak znaczne przekroczenie terminu obligowało organ drugiej instancji do uchylenia decyzji Starosty i umorzenia postępowania, zaistniały bowiem okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny powyższego poglądu Gminy nie podziela wyjaśniając w pierwszej kolejności, że jak wynika z przywołanych zarówno przez Sąd I instancji jak i przez Gminę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroków NSA z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1621/12 oraz z 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2440/12 termin wskazany w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej ma charakter terminu procesowego a nie materialnego. Świadczy o tym wyrażone w obu wyrokach i niekwestionowane przez Gminę stanowisko, że może on zostać przedłużony w trybie art. 36 § 2 k.p.a. Skoro termin wskazany w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej jest terminem prawa procesowego, jego upływ nie oznacza, że organ administracji utracił kompetencję do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez skonkretyzowanie praw i obowiązków stron postępowania. Oznacza to, że nawet w sytuacji, w której termin ten (tak jak w niniejszej sprawie) nie został przedłużony przez organ prowadzący postępowanie, możliwe było ustalenie wysokości odszkodowania i podmiotu obowiązanego do jego zapłaty. W konsekwencji, organ II instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest od uchylenia decyzji Starosty i umorzenia postępowania, w sprawie nie zaistniała bowiem bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jako wygaśnięcie możliwości ustalenia odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że analogiczne stanowisko było już wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 29 kwietnia 2020 r. I OSK 4263/18 wyjaśniono, że w doktrynie prawa wyodrębnia się dwa rodzaje terminów: materialne i procesowe. Termin materialny to okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Przekroczenie takiego terminu prowadzi do trwałego wygaśnięcia możliwości podjęcia czynności opisanej prawem. Termin procesowy to z kolei okres czasu, w obrębie którego organ administracyjny może podjąć czynności proceduralne. Jego uchybienie powoduje skutki opisane w przepisach procesowych. Jeśli skutki te nie są uregulowane w ustawie, to oznacza to, że przekroczenie terminu nie wywołuje żadnych negatywnych skutków dla czynności, z którą związany jest dany termin. Z faktu, iż termin, o którym mowa w art. 12 ust. 4b specustawy znajduje się w ustawie regulującej kwestie prawnomaterialne nie wynika, iż ma on charakter materialny. Biorąc pod uwagę brzmienie przywołanego przepisu stwierdzić należy, iż ma on charakter procesowy. Jego przekroczenie nie prowadzi do trwałego wygaśnięcia prawa do odszkodowania. Stanowi on skierowaną do organu dyrektywę nakazującą wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści (a więc ustalającego odszkodowanie) w wyznaczonym czasie. Co więcej, analiza zarówno art. 12 przywołanej ustawy, jak i pozostałych przepisów tego aktu nie daje podstaw do przyjęcia tezy, iż uchybienie wspomnianemu terminowi wiąże się z jakimikolwiek następstwami (czy to materialnoprawnymi, czy też procesowymi) zarówno dla organu jak i dla stron toczącego się postępowania. Stąd oczywisty wniosek, że wspomniany termin ma charakter terminu procesowego instrukcyjnego, a jego niedochowanie nie wywołuje żadnych następstw, nawet gdyby upływ czasu mógł mieć znaczenie dla wyceny nieruchomości (por. wyr. NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2244/17). Przekroczenie terminu instrukcyjnego nie powoduje negatywnych skutków prawnych ani dla czynności, ani dla osoby, a jedynym skutkiem jego przekroczenia jest wydłużenie postępowania administracyjnego. Odnosząc się do przywoływanego przez Gminę zarówno w skardze jak i w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 417/20 wyjaśnić należy, że został on wydany w sprawie ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Przywołanym przez Gminę wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt I wyroku Sądu pierwszej instancji i stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego było zatem, jak wynika z motywów rozstrzygnięcia, w jakich sytuacjach bezczynność organu może zostać uznana za mającą charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Rzeczywiście, w uzasadnieniu znalazł się cytowany przez Gminę fragment jednak jego analiza wskazuje, że Sąd kasacyjny przyrównywał kilkunastokrotne przekroczenie terminu do wydania decyzji do rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. celem wyjaśniania dlaczego uznał, że w kontrolowanej przezeń sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszenie prawa. Niezasadny był również argument Gminy dotyczący regulacji prawnej zawartej w ustawie z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm., dalej "ustawa z 13 października 1998 r."). Gmina zwracała uwagę, że również i w tej ustawie zrealizowanie prawa do żądania i wypłaty odszkodowania nastąpić mogło w terminie wskazanym przez ustawodawcę to jest od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Odnosząc się do tego argumentu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w świetle cytowanego przez Gminę art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r., "Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa." Przywołany przez Gminę przepis stanowił zatem ograniczenie dla byłych właścicieli nieruchomości przewidując, do jakiego momentu mogą złożyć wnioski o odszkodowanie. To z zaniechaniem właścicieli ustawodawca powiązał w ustawie z 13 października 1998 r. skutek w postaci wygaśnięcia prawa do odszkodowania, nie zaś z ewentualną bezczynnością organów. W związku z tym, że trzydziestodniowy termin na wydanie decyzji odszkodowawczej ma charakter instrukcyjny, to tym samym trudno mówić o jakimkolwiek braku podstaw do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania z powodu jego uchybienia, czy też o rażącym naruszeniu prawa, do którego miałoby dojść przy wydawaniu decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania po upływie wskazanego terminu. W świetle powyższego zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.