II SA/Wa 250/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2024 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uchyla zaskarżoną decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej "Prezesem ZUS" decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B.K., zwanej dalej "skarżącą" z 17 listopada 2023 r. o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1051), odmówił przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że zgodnie z art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym Prezes ZUS może przyznać rodzicielskie świadczenie uzupełniające matce, która spełnia łącznie następujące warunki: - urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci, - zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i posiada po ukończeniu 16 roku życia centrum interesów osobistych lub gospodarczych (ośrodek interesów życiowych), o którym mowa w art. 3 ust. la pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przez okres co najmniej 10 lat, - jest obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej lub posiadającym prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelem państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej lub cudzoziemcem legalnie przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, - osiągnęła wiek 60 lat, - nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania, - nie jest uprawniona do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury. Wszystkie wyżej wymienione przesłanki powinny być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Pojęcie niezbędnych środków utrzymania - jako przesłanka do przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego - nie jest zdefiniowane w ustawie o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2023 r. wynosi 1.588,44 zł brutto, tj. 1445,48 zł netto.  Z akt sprawy wynika, że dochód skarżącej, o którym mowa w art. 2 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym wynosi 1.531,06 zł netto i jest wyższy od kwoty najniższej emerytury netto. Składa się na niego emerytura wypłacana przez organ rentowy w kwocie 931,79 zł netto oraz dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie 599,27 zł netto (1,7370 ha przeliczeniowego x 345,00 zł). Wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych skarżącej, jednakże trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych, zatem nie można uznać, że skarżąca pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, której zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W treści uzasadnienia skargi wskazała na konieczność zbadania faktycznego dochodu z gospodarstwa a nie dochodu fikcyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 i art. 7 ust. 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, gdyż dokonał prawidłowej wykładni przesłanki nie posiadania dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania, której spełnienie jest niezbędne do przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Należy wskazać, że art. 4 ust. 5 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym stwierdza: "W oświadczeniu, o którym mowa w art. 4, wnioskodawca potwierdza następujące okoliczności: (...) 9) posiadanie lub nieposiadanie gospodarstwa rolnego, a w przypadku posiadania gospodarstwa rolnego również powierzchnię tego gospodarstwa." Natomiast art. 4 ust. 5 pkt 10 głosi: "W oświadczeniu, o którym mowa w art. 4, wnioskodawca potwierdza następujące okoliczności: (...) 10) uzyskiwanie lub nieuzyskiwanie dochodów z działów specjalnych produkcji rolnej;(...)". Zgodnie z art. 4 ust. 6 pkt 4 i pkt 5 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym "Okoliczności brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku mogą być potwierdzane: (...) 4) zaświadczeniami z urzędu gminy, które potwierdzają rodzaj i wielkość posiadanego gospodarstwa rolnego; 5) oświadczeniami wnioskodawcy o wysokości dochodu z gospodarstwa rolnego." W ocenie pełnomocnika Prezesa ZUS ustawodawca celowo wprowadził zapis o potwierdzaniu zaświadczeniami z urzędu gmin rodzaju i wielkości posiadanego gospodarstwa rolnego. Należy wskazać, że w art. 5 stwierdzono, że w oświadczeniu wnioskodawca potwierdza uzyskiwanie lub nieuzyskiwanie dochodów z działów specjalnych produkcji rolnej, a nie z gospodarstwa rolnego nieprowadzącego działów specjalnych produkcji rolnej. W innej sytuacji ustawodawca całkowicie zrezygnowałby z tego rozróżnienia i ograniczyłby się tylko i wyłącznie do przedkładania oświadczeń o dochodzie zarówno z gospodarstwa rolnego jak również z działów specjalnych produkcji rolnej. Wówczas w ustawie o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym nie znajdowałby się zapis o zaświadczeniu z urzędu gminy, które potwierdza rodzaj i wielkość posiadanego gospodarstwa rolnego, gdyż taki zapis byłby całkowicie bezcelowy i zbędny. W "Oświadczeniu o sytuacji osobistej, rodzinnej, majątkowej i materialnej" (druk ZUS ERU) z dnia 17 listopada 2023 r. skarżąca stwierdziła, że posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 1,7370 ha przeliczeniowego oraz nie uzyskuje dochodów z działów specjalnych produkcji rolnej (k. 4-7 akt ZUS). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, że powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do odkodowania art. 3 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym stanowiącego, że świadczenie może być przyznane w przypadku, gdy wnioskodawca nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania. Przywołany przepis zawiera dwa niedookreślone sformułowania: dochód zapewniający środki utrzymania oraz niezbędne środku utrzymania. Dokonując wykładni pierwszego z powołanych zwrotów, w ocenie tut. Sądu, należy odnieść się do celu omawianej ustawy. Cel ten ustawodawca zaprezentował w przepisie art. 1 ust. 2 powyższej ustawy wskazując, iż jest nim zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły, ze względu na wychowywanie dzieci. Z treści przywołanej normy prawnej w sposób nie budzący wątpliwości wynika to, że omawiane świadczenie uzupełniające ma stanowić rodzaj rekompensaty dla rodzica, który musząc zajmować się wychowaniem co najmniej czwórki dzieci, zrezygnował z aktywności zawodowej i nie wypracował sobie stosownego świadczenia emerytalnego (rzeczywistego a nie hipotetycznego). Okres życia poświęcony na wychowanie określonej w ustawie liczby dzieci musi więc być na tyle długi, że istotnie wykluczył rodzica z grona osób zdolnych nie tylko do podjęcia zatrudnienia, czy innej działalności zarobkowej, ale też uniemożliwił spełnienie minimalnych kryteriów, od których ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależniła możliwość przyznania choćby minimalnej emerytury. Przesłanka sformułowana w art. 3 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym stanowi więc rodzaj szczególnych okoliczności, uzasadniających przyznanie omawianego, wyjątkowego świadczenia, mimo braku odprowadzania przez odpowiednio długi czas składek na ubezpieczenie społeczne. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie składu orzekającego nie budzi najmniejszych wątpliwości to, że intencją racjonalnego ustawodawcy (przy tak oznaczonym celu ustawy), jest faktyczna rekompensata dla rodzica, który poświęcił się wychowaniu co najmniej czwórki dzieci. Konsekwentnie więc, przy ustalaniu istnienia przesłanek uprawniających do omawianego świadczenia, należy odnosić się do rzeczywistego stanu faktycznego, a nie do założeń o charakterze hipotetycznym. Badając okoliczność posiadania dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania, koniecznym jest więc odnoszenie się do kwot dochodu, jakie realnie zasilają co miesiąc budżet domowy wnioskodawcy. Za trafnością i racjonalnością powyższej wykładni celowościowej, przemawia także wykładnia literalna. Ustawodawca w omawianym przepisie (art. 3 ust. 3) posłużył się bowiem czasem dokonanym – "dochód zapewniający". Przepisu tego nie sformułował zaś w formie otwartego pytania – "dochód mogący zapewnić". To więc także, w ocenie tut. Sądu, świadczy o konieczności badania w omawianym przypadku dochodu o charakterze faktycznym (rzeczywiście uzyskiwanego), a nie hipotetycznym. Zwrócić też należy uwagę, iż w ustawie o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym brak jest regulacji analogicznej do regulacji zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz.1358), dotyczącej ustalania fikcji prawnej dochodu z 1 ha przeliczeniowego. Wyżej powołany akt prawny został wydany na podstawie umocowania sformułowanego w art. 9 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, a nie na podstawie ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Ustawa o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym w zakresie nieuregulowanym odsyła wyłącznie do przepisów k.p.a. a nie do ustawy o pomocy społecznej. Jest to o tyle zrozumiałe, że świadczenie uzupełniające dla rodziców, nie posiada charakteru socjalnego – czego z resztą nie kwestionuje sam organ. Brak jest zatem, zdaniem Sądu, podstawy prawnej do stosowania w niniejszej sprawie przepisów dotyczących ustalania fikcji prawnej dochodu z 1 ha przeliczeniowego gospodarstwa rolnego. Przechodząc natomiast do drugiego z niedookreślonych w art. 3 ust. 3 omawianej ustawy sformułowań, tj. niezbędnych środków utrzymania, zgodzić należało się z organem, że określenie "środki niezbędne", nie jest równoznaczne z określeniem "środki wystarczające". Odkodowując ww. sformułowanie, nie należy więc odnosić się do subiektywnych odczuć i potrzeb wnioskodawcy, a do okoliczności o charakterze możliwie najbardziej obiektywnym. Stąd też, ze wszech miar uzasadnionym będzie (podobnie jak ma to miejsce przy wykładni art. 83 ustawy o Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), powiązanie określenia "niezbędnych środków utrzymania", z kwotą najniższej emerytury. Skoro bowiem Państwo Polskie, ustalając najniższą emeryturę uznało, że wystarczy ona dla zaspokojenia człowiekowi egzystencji, uprawnionym będzie badanie omawianej materii właśnie przez pryzmat tej kwoty (por. też wyrok WSA w Warszawie z 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1625/19, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na realia faktyczne niniejszej sprawy, uznać należało, iż skarżona decyzja nie odpowiada prawu. Organ w sposób nieuprawniony, dokonał ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego skarżącej, posługując się metodą ustalania dochodu z 1 ha przeliczeniowego. W konsekwencji Prezes ZUS błędne ustalił stan faktyczny, tj. rzeczywistą kwotę dochodu skarżącej, co doprowadziło do błędnej odmowy przyznania dochodzonego świadczenia z powołaniem na normę art. 3 ust. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Na marginesie nadmienić należy, że skarżąca w karcie nr 6 akt administracyjnych oświadczyła, że jej gospodarstwo rolne nie przynosi dochodu. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935). Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie zobligowany do uwzględnienia wykładni prawa zaprezentowanej w niniejszym uzasadnieniu i do szczegółowego przeanalizowania wniosku skarżącej przez pryzmat przesłanek omawianej ustawy.