II SA/Bk 488/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Podlaskiego na uchwałę Rady Gminy Mielnik z dnia 6 marca 2024 r. nr XLIV/336/24 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Mielnik na rok 2024 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Wojewoda Podlaski wniósł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę Nr XLIV/336/24 Rady Gminy Mielnik z dnia 6 marca 2024 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Mielnik na rok 2024. Kwestionowanej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2023. poz. 1580 z późn. zm.) tj. art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 1 poprzez brak zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Wskazując na powyższe naruszenie prawa, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały dodając, że ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru nie może wydać rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w dniu 29 maja 2024 r. do Wojewody Podlaskiego wpłynął wniosek Powiatowego Lekarza Weterynarii w Nowym Dworze Mazowieckim wskazujący, że przedmiotowa uchwała jest rażąco sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa z uwagi na powierzenie zadania zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, a także ich odławiania i transportu Schronisku dla bezdomnych zwierząt w J., ul. [...]. Jak wskazał Powiatowy Lekarz Weterynarii, podmiot funkcjonujący pod wskazanym adresem, tj. Fundacja "Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w J." nr KRS [...], nie prowadzi schroniska dla zwierząt, zaś określenie "schronisko dla bezdomnych zwierząt" jest jedynie nazwą własną. Powyższe powoduje, że Rada Gminy nie wypełniła delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym Program, o którym mowa w ust. 1 (program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt) obejmuje w szczególności zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Jak stanowi art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa ww. przepisie określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Obligatoryjnymi elementami Programu są elementy wyszczególnione przez ustawodawcę w art. 11a ust. 2 w punktach od 1 do 8, a także w ust. 5 art. 11a ustawy. W orzecznictwie wskazuje się, że skuteczna realizacja zadań wskazanych w art. 11a ustawy wymaga uregulowania przez uprawniony organ wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, tzn. precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku skutkuje stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzi do uznania nieważności całości uchwały. Jak stanowi art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt ilekroć w ustawie jest mowa o "schronisku dla zwierząt" - rozumie się przez to miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1075). Prowadzenie schronisk dla zwierząt jest działalnością nadzorowaną, a jej podjęcie jest dozwolone po uprzednim zgłoszeniu, w formie pisemnej, zamiaru jej prowadzenia powiatowemu lekarzowi weterynarii właściwemu ze względu na przewidywane miejsce jej prowadzenia. Powiatowy lekarz weterynarii po otrzymaniu zgłoszenia zamiaru prowadzenia przez podmiot schroniska dla zwierząt wydaje decyzję o nadaniu temu podmiotowi weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego. Skoro zatem podmiot wskazany w uchwale Nr XLIV/336/24 Rady Gminy Mielnik z dnia 6 marca 2024 r. jako "schronisko dla zwierząt" nie spełnia opisanych wymogów, to nie sposób stwierdzić, że w przyjętym uchwałą programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zrealizowano obowiązek zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Prowadzi to do wniosku, że Rada Gminy nie wypełniła delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt. Tym samym przyjęcie w uchwale rady gminy, podejmowanej na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, że zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, należy do podmiotu - Fundacji "Schronisko dla bezdomnych zwierząt w J.", który nie figuruje w rejestrze Powiatowego Lekarza Weterynarii oraz nie prowadzi schroniska pod adresem wskazanym w uchwale Rady Gminy, należy uznać za istotne naruszenie art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mielnik zaapelowała do Wojewody, by wycofał skargę. Wskazała, że rozwiązała umowę ze schroniskiem wskazanym w uchwale a gmina podejmowała intensywne działania zmierzające do wyłonienia nowego schroniska, jednak stawki oferowane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi wzrosły w ostatnim czasie ponad poziom możliwy do finansowania przez Gminę. Zawarcie umowy z podmiotem świadczącym usługi za kwotę przewyższającą poziom wydatków zagwarantowanych na ten cel w budżecie gminy nie było możliwe i stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Niezależnie od powyższego, mając na względzie ciążący na Gminie obowiązek w zakresie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Gmina planuje na najbliższej sesji Rady (przewidzianej we wrześniu 2024 r.) podjęcie uchwały w sprawie zmiany budżetu gminy celem zapewnienia koniecznych środków na realizację ww. obowiązku. Po tej dacie prawnie możliwe będzie podjęcie nowej uchwały w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Mielnik na rok 2024, po uprzednim zawarciu umowy z wyłonionym uprawnionym podmiotem prowadzącym schronisko. W piśmie procesowym złożonym w dniu rozprawy ale przed jej rozpoczęciem reprezentujący gminę Wójt wniósł o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego z racji uchwalenia przez Radę Gminy Mielnik w dniu 12 września 2024r. nowej uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Mielnik na rok 2024, orzekającej jednocześnie o utracie mocy uchwały z 6 marca 2024r. zaskarżonej skargą Wojewody. Nowa uchwała – jak stanowi par. 3 uchwały – wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego. Przedstawiciel Wojewody obecny na rozprawie podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu. Na wstępie sąd stwierdza, że nie mógł zostać uwzględniony wniosek Gminy o uznanie postępowania sądowego za bezprzedmiotowe z racji podjęcia przez Radę Gminy w dniu 12 września 2024r. nowej uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Pomijając bowiem fakt, że nowa uchwała w dniu rozpatrywania przez sąd skargi jeszcze nie mogła wejść w życie a zatem nadal obowiązywała uchwała objęta skargą Wojewody, generalnie fakt utraty mocy obowiązującej poprzedniej uchwały będący następstwem uchwalenia nowego Programu, nie uczynił ani niedopuszczalnym ani bezprzedmiotowym niniejszego postępowania sądowego. Utrata bowiem mocy obowiązującej poprzedniej uchwały wynikająca z faktu uchwalenia nowej uchwały, następuje ze skutkiem ex nunc tj. z momentem wejścia w życie kolejnej uchwały. Stwierdzenie natomiast nieważności zaskarżonej uchwały, czego domagał się Wojewoda, eliminuje z obrotu prawnego uchwałę ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznana za nieważną uchwała winna być traktowana jako taka, która w ogóle nie weszła do obrotu prawnego. Dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w inny sposób niż stwierdzenie ich nieważności, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego uchwał ze skutkiem wstecznym, daje podstawę do ewentualnego podważania legalności rozstrzygnięć opartych o zakwestionowane zapisy uchwały oraz umożliwia ewentualne dochodzenie przed sadem powszechnym odszkodowania za szkody wyrządzone wydaniem rozstrzygnięć opartych o podstawy prawne uznane za nieważne od początku. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwe ich zastosowanie oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przesądzone, że uchwała rady gminy w przedmiocie przyjęcia (uchwalenia) programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego o zróżnicowanym charakterze normatywnym, zawierającym normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Z drugiej strony Program konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem zarówno plany i prognozy, jak też zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu należy właśnie to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, program zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznaje się, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców danej gminy, kto (jaki podmiot) dla terenu tej gminy prowadzi schronisko dla zwierząt, gospodarstwo rolne zapewniające miejsce dla zwierząt gospodarskich, jest zobowiązany do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, jest podmiotem odpowiedzialnym za odławianie bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, czy opiekę nad wolnożyjącymi kotami i ich dokarmianie (vide, między innymi, orzeczenia NSA: z 13 marca 2013r. sygn. II OSK 37/13, z 2 lutego 2016r. sygn. II OSK 3051/15, z 14 czerwca 2017r. sygn. II OSK 1001/17, z 24 maja 2017r. sygn. II OSK 725/17, z 17 października 2017r. sygn. II OSK 268/16) Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że każde unormowanie nie wypełniające lub wykraczające poza udzielone upoważnienie stanowi naruszenie normy upoważniającej, a więc powinno być kwalifikowane jako naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego, a w związku z tym istotne naruszenie prawa. Upoważnieniem ustawowym dla podjęcia zaskarżonej uchwały były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1580 dalej określanej jako "u.o.z."), a konkretnie przepis art. 11a u.o.z., stanowiący upoważnienie ustawowe dla uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (czyli realizację zadania własnego gminy jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodzić się należy z organem nadzoru, że skuteczna realizacja zadań wskazanych w art. 11a ustawy wymaga uregulowania przez uprawniony organ wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, tzn. precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku skutkuje stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzi do uznania nieważności całości uchwały. Jak stanowi art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt ilekroć w ustawie jest mowa o "schronisku dla zwierząt" - rozumie się przez to miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1075). Należy przy tym mieć na uwadze, że prowadzenie schronisk dla zwierząt jest działalnością nadzorowaną, a jej podjęcie jest dozwolone po uprzednim zgłoszeniu, w formie pisemnej, zamiaru jej prowadzenia powiatowemu lekarzowi weterynarii właściwemu ze względu na przewidywane miejsce jej prowadzenia. Powiatowy lekarz weterynarii po otrzymaniu zgłoszenia zamiaru prowadzenia przez podmiot schroniska dla zwierząt wydaje decyzję o nadaniu temu podmiotowi weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego. Jest bezspornym, że w zaskarżonej uchwale Rada Gminy Mielnik powierzyła realizację zadania zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, odławiania bezdomnych zwierząt, poszukiwania właścicieli i uruchamiania procedury adopcyjnej dla zwierząt podmiotowi, który zgodnie z informacjami przekazanymi organowi nadzoru przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Nowym Dworze Mazowieckim, pod wskazanym adresem nie prowadzi schroniska dla zwierząt (vide: pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia 29 maja 2024 r. znak: PIW.ZZ.242.9.5.1.2024) Powierzenie realizacji zadań gminy w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom podmiotowi, który nie figuruje w rejestrze Powiatowego Lekarza Weterynarii oraz nie prowadzi schroniska pod adresem wskazanym w uchwale, bezwzględnie stanowi istotne naruszenie art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt i czyni koniecznym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze powyższe sąd orzekł jak w sentencji (art. 147 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)