II OSK 825/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 774/22 w sprawie ze skargi Powiatu B. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia 6 września 2022 r. nr P.7722.13.2022 01KK w przedmiocie wstrzymania rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz Powiatu B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 774/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi Powiatu Bartoszyckiego, uchylił postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 6 września 2022 r. nr P.7722.13.2022 01KK. Postanowienie to miało charakter kasacyjny, to jest uchylono nim postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bartoszycach (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 8 marca 2022 r., nr PINB.70035.38.2021, którym organ ten wstrzymał prowadzenie budowy: "rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...]", zlokalizowanej na dachu budynku w Bartoszycach, przy ul. [...], realizowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarazem Wojewódzki Inspektor przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. zarzucając naruszenie: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w związku z art. 29 ust. 4 pkt. 3 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: "P.b.") poprzez uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora, którym organ ten, w związku z nieuprawnionym prowadzeniem postępowania w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 48 ust. 5 P.b., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku błędnych wskazań co do interpretacji przepisów prawa budowlanego, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy; 3. art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy roboty budowlane wykonane przez skarżącą polegały na instalowaniu urządzeń, w tym elementów instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekraczała 3 m, w związku nie wymagały pozwolenia na budowę; 4. art. 3 pkt 9 oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. poprzez błędne utożsamianie urządzeń, o których mowa w drugim z tych przepisów z pojęciem urządzeń budowlanych, podczas gdy P.b. nie wymaga, aby urządzenia, o których mowa w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. były urządzeniami budowlanymi zdefiniowanymi przez ustawę; 5. art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez zastosowanie, w sytuacji gdy roboty wykonane przez spółkę polegały na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, wobec czego nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę oraz nie wymagały uprzedniego zgłoszenia budowlanego. Wskazując na powyższe [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi [omyłkowo wskazano "skargi kasacyjnej"]. Zarazem skarżąca wystąpiła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat Bartoszycki wniósł o jej oddalenie i także wystąpił zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu nie relacjonuje się więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W tym miejscu przypomnieć należy, że zdaniem Powiatowego Inspektora zrealizowane przez [...] sp. z o.o. roboty budowlane obejmujące wymianę 3 anten sektorowych i anteny radioliniowej oraz zamontowanie dodatkowych 3 anten sektorowych i 1 anteny radioliniowej, stanowiły rozbudowę istniejącej na dachu budynku w Bartoszycach, przy ul. [...] stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ stanął na stanowisku, że określone w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę może dotyczyć nieskomplikowanych technicznie zamierzeń budowlanych, które są związane z użytkowaniem obiektu budowlanego, na którym mają być lokalizowane. Przepis ten może mieć zastosowanie w przypadku instalowania na obiekcie budowlanym urządzeń i instalacji, które nie emitują do środowiska fal elektromagnetycznych i mają charakter urządzeń odbiorczych. Wojewódzki Inspektor uchylając postanowienie organu powiatowego i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia zajął zgoła odmienne stanowisko. Zauważył, że w wyniku zrealizowanych przez [...] sp. z o.o. robót nie doszło do budowy nowej stacji bazowej telefonii komórkowej lub rozbudowy istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej (brak zmiany charakterystycznych parametrów tego obiektu budowlanego: kubatury, owej powierzchni zabudowy, wysokości, długości czy szerokości), a jedynie do "rekonfiguracji systemu antenowego", przy jednoczesnym zachowaniu istniejącej konstrukcji wsporczej. która nie była demontowana ani przebudowywana (z wyjątkiem deinstalacji pojedynczych wsporników, znajdujących się już na tej konstrukcji). W rezultacie polecił Powiatowemu Inspektorowi prowadzić postępowanie w trybie art. 50-51 P.b. z zastrzeżeniem sprawdzenia wysokości wymienianych i instalowanych urządzeń (wobec art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b.) oraz sprawdzenia zachowania warunków technicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił z kolei postanowienie Wojewódzkiego Inspektora zwracając uwagę, że art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b, bądź art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. można odnosić do modernizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, pod warunkiem, że modernizacja ta nie dotyczy konstrukcji wsporczej będącej budowlą. Wyjaśnił, iż stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., a wobec tego jej budowa nie jest zwolniona z pozwolenia na budowę. Kontynuując taki kierunek rozumowania Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że montaż dodatkowych anten sektorowych powoduje zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącej stacji, między innymi poprzez zwiększenie emisji pola elektromagnetycznego lub chociażby przez zwiększenie obciążenia samego masztu. Skoro wiec – w sytuacji, w której posadowienie (budowa) samej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z zainstalowaniem na niej anten wymaga pozwolenia na budowę – to dodatkowe zainstalowanie kolejnych anten sektorowych sieci komórkowej wraz z osprzętem stanowi w takiej sytuacji przebudowę lub rozbudowę pierwotnej budowli. Zdaniem Sądu wprawdzie co do zasady demontaż starych oraz instalacja nowych anten sektorowych i radioliniowych do konstrukcji wsporczej podlega procedurze opisanej w art. 29 ust 3 pkt 3 lit. a, bądź w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b., to jednak nie obejmie to sytuacji, w której dochodzi do montażu nowych anten o innych parametrach technicznych i mocach. To prowadzić będzie do wykonania robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że funkcjonalną istotą stacji bazowych telefonii komórkowych jest moc zainstalowanych na niej anten. Użytkową całość (art. 3 pkt 3 P.b.) obiektów budowlanych w kategorii budowla, w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej, cechuje właśnie moc anten jako wyznacznik ich technicznej wartości. Znaczna zmiana w tym zakresie, w ocenie Sądu, to rozbudowa obiektu, a nie instalowanie urządzenia budowlanego (art. 29 ust 3 pkt 3 lit. a, art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b.). Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w niniejszej sprawie w istocie podstawową kwestią sporną jest to, czy roboty budowlane obiektywnie zrealizowane przez [...] sp. z o.o., obejmujące wymianę 3 anten sektorowych i anteny radioliniowej oraz zamontowanie dodatkowych 3 anten sektorowych i 1 anteny radioliniowej, mogą być uznane za podpadające pod art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b., a więc "instalowanie: [...] na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na formalną stronę realizowanej inwestycji. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń organów administracji, że anteny, których dotyczy sprawa, zostały zainstalowane na maszcie wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę, dotyczącym budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, oraz po tym, jak inwestor otrzymał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie tego całościowego obiektu budowlanego. Fakty te znajdują potwierdzenie w aktach sprawy, w których znajduje się pozwolenie na budowę z dnia 12 marca 2001 r., a także pozwolenie na użytkowanie z dnia 3 kwietnia 2002 r. W rozważanej sytuacji faktycznej roboty budowlane obejmujące wymianę 3 anten sektorowych i anteny radioliniowej oraz zamontowanie dodatkowych 3 anten sektorowych i 1 anteny radioliniowej, uznać należy za przebudowę istniejącej stacji bazowej, stanowiącej obiekt budowalny zrealizowany wcześniej na podstawie pozwolenia na budowę i objęty pozwoleniem na użytkowanie. Wyraża się to w doposażeniu stacji bazowej telefonii komórkowej o urządzenia nadawcze, stanowiące podstawowe elementy funkcjonalne takiej stacji. W ten sposób budowla tego rodzaju zmienia swoją charakterystykę w zakresie emisji pól elektromagnetycznych. Pozostałe przeprowadzone roboty zakładające wymianę trzech anten sektorowych i anteny radioliniowej także kwalifikować należy jako przebudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b. przebudowa innych obiektów budowlanych niż drogi to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest obiektem budowlanym, którego parametry użytkowe i techniczne zależą przede wszystkim od parametrów wchodzących w skład takiej stacji bazowej anten. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę rodzaj, moc i usytuowanie anten ma wpływ na działanie stacji bazowej telefonii komórkowej, a zatem na parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego, w skład którego tego rodzaju urządzenie wchodzi. Wprawdzie aktualnie nie obowiązują już przepisy kwalifikujące w pewnych warunkach instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, niemniej nadal emisja pól elektromagnetycznych jest ściśle kontrolowana i regulowana, o czym świadczą przepisy tytułu II, działku VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 54 z późn. zm., dalej "P.o.ś.") i rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448), wydane na podstawie art. 122 ust. 1 P.o.ś. W tym miejscu porządkowo wypada odnotować, że organy tytułowały przedmiot postępowania w niniejszej sprawie jako "rozbudowę" stacji bazowej telefonii komórkowej. Tak też o zrealizowanych robotach wypowiedział się Powiatowy Inspektor, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku. Stosownie do tego, co napisano na poprzednich stronach, właściwym będzie jednak kwalifikacja robót zrealizowanych przez [...] sp. z o.o. jako "przebudowy" (nie rozbudowy) stacji bazowej telefonii komórkowej. Wymiana anten i doposażenie stacji w nowe anteny, to działanie wpływające na zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, co podpada pod art. 3 pkt 7a P.b. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1194/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wracając bezpośrednio do treści art. 29 ust. 4 pkt. 3 lit. a P.b., na którego naruszenie wskazuje [...] sp. z o.o. w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przepis ten wprowadza wyjątek od zasady prowadzenia robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę. Wyjątek ten nie powinien być interpretowany rozszerzająco. W świetle dotychczasowego orzecznictwa przyjmuje się, że art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. może mieć zastosowanie do modernizacji istniejących już konstrukcji urządzeń radiokomunikacyjnych, jeżeli na przykład ma dojść do wykonania robót budowlanych polegających na demontażu części anten zainstalowanych na wieży antenowej i montażu anten nowych o podobnych mocach – w ramach prac konserwacyjnych, naprawczych bądź innowacyjnych, czy też w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń na obiektach budowlanych, a nie budowy czy przebudowy takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 539/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie nade wszystko znaczenie ma to, że zrealizowane przez [...] sp. z o.o. prace obiektywnie dotyczyły stacji bazowej telefonii komórkowej wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę i użytkownej na podstawie pozwolenia na użytkowanie, a zarazem zmierzały do przebudowy tak wykonanego obiektu budowlanego. Z całą pewnością doposażenie stacji o nowe anteny sektorowe zmienia jej parametry użytkowe i techniczne. Gdy chodzi natomiast o punkt widzenia [...] sp. z o.o., to należy w tym kontekście zaakcentować, że ustawodawca w art. 29 ust. 4 pkt. 3 lit. a P.b. stanowi o "instalowaniu" urządzeń i to właśnie sformułowanie, użyte przecież w tekście prawnym, wyznacza charakter i zakres przedmiotowy zawartego w tym przepisie zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Na tle wykładni art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. zrodzić się mogą spory, co do tego, co może zostać "instalowane", gdyż nazwane "instalowaniem" roboty budowlane (por. art. 49 ust. 4 zd. pierwsze P.b.) odniesione zostały z kolei do bardziej rozbudowanych instalacji ("urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających"). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie kontrowersji tych nie trzeba rozstrzygać, jako że – jak już zaznaczono – mamy do czynienia z przebudową już istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę i użytkownej na podstawie pozwolenia na użytkowanie. Przyjęcie założenia, forsowanego przez [...] sp. z o.o., że wymiana anten i doposażenie takiej stacji w nowe anteny, zwłaszcza sektorowe, jest tylko niereglamentowanym "instalowaniem" urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. byłoby równoznaczne z uznaniem, że powołując się na ten przepis można przebudowywać istniejące obiekty budowlane. Byłoby to trudne do pogodzenia z charakterem przepisu, jako wyjątkiem od art. 28 ust. 1 P.b., ale też z generalną, przyjętą przez ustawodawcę metodą regulacji P.b., gdzie roboty budowlane wyrażające się w ingerencji w istniejące obiekty budowlane (ich przebudowie czy nawet remoncie) również ujęte zostały w odrębnych, dedykowanych zwolnieniach (por. art. 29 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 29 ust. 4 pkt 1 i 2 P.b.) i to chociażby pierwotnie budowa takich obiektów była zwolniona z pozwolenia na budowę (por. np. art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. b P.b.). W tym stanie rzeczy za nieusprawiedliwione należy uznać te zarzuty skargi kasacyjnej, które bazowały na akcentowanym naruszeniu art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. Zrealizowane przez [...] sp. z o.o. roboty budowlane kwalifikować należy jako przebudowę istniejącej stancji bazowej, która – w warunkach niniejszej sprawy – nie podpada pod wymieniony tu wyjątek od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie naruszono także powiązanych z powyższym zagadnieniem przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.b. Stanowisko Wojewódzkiego Inspektora, uznające przeprowadzone przez [...] sp. z o.o. prace za li tylko "rekonfigurację systemu antenowego" nie było trafne, a Sąd pierwszej instancji miał podstawy, aby wydane postanowienie organu drugiej instancji uchylić. Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie wypowiadał się odrębnie o tej regulacji, niemniej też nie naruszył jej. Skoncentrował się na wykazaniu tezy, że zrealizowane przez spółkę będącą inwestorem roboty nie podpadły pod art. 29 ust. 4 pkt. 3 lit. a P.b. (a więc zrealizowano je samowolnie) i teza ta jest zasadna. Zbędne okazało się rozstrzyganie o zasadności zarzutu naruszenia art. 3 pkt 9 P.b. poprzez błędne (zdaniem [...] sp. z o.o.) utożsamienie urządzeń, o których mowa w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. z pojęciem urządzeń budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wypowiedział się wprawdzie w tej kwestii, jednakże nie było to konieczne. Zasadniczym zagadnieniem w sprawie było ustalenie, że wymiana i montaż nowych anten sektorowych (i radioliniowych) dotyczyły istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę i użytkowanej na podstawie pozwolenia na użytkownie. W ich efekcie zmieniono parametry użytkowe i techniczne tego istniejącego (i funkcjonującego) obiektu budowlanego. Tego rodzaju roboty budowlane nie podpadały pod art. 29 ust. 4 pkt. 3 lit. a P.b. z przyczyn opisanych na poprzednich stronach. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (zob. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, orzeczenia.nsa.gov.pl) w wysokości 360 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).