II SA/Ol 774/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Powiatu B. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej I. uchyla zaskarżone postanowienie ; II. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zlokalizowanej na dachu budynku w B., przy ul. G., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako: "PINB", "organ pierwszej instancji"), postanowieniem z dnia 8 marca 2022 r., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 5, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) – dalej jako: "P.b.", wstrzymał prowadzenie budowy – rozbudowy ww. stacji bazowej telefonii komórkowej, realizowanej w ramach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu PINB wskazał, że roboty budowlane obejmujące wymianę 3 anten sektorowych i anteny radioliniowej oraz zamontowanie dodatkowych 3 anten sektorowych i 1 anteny radioliniowej, stanowiły rozbudowę istniejącej ww. stacji bazowej, roboty były realizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Konieczne było zatem wdrożenie trybu postępowania z art. 48 P.b. PINB wyjaśnił, że montaż dodatkowych anten wraz z modułami radiowymi na istniejącej wieży stacji bazowej telefonii komórkowej jest rozbudową takiej stacji i wymaga uzyskania pozwolenia zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. Działania inwestora polegające na wymianie 3 anten sektorowych i anteny radioliniowej oraz zamontowanie dodatkowych 3 anten sektorowych i 1 anteny radioliniowej przyczyniły się do zmiany parametrów użytkowych, co wykazano zmianą mocy EIRP poszczególnych anten. Organ pierwszej instancji wskazał również, że niezbędne dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. PINB uznał, że na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b., zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę może dotyczyć nieskomplikowanych technicznie zamierzeń budowlanych, które są związane z użytkowaniem obiektu budowlanego, na którym mają być lokalizowane. Przepis ten może mieć zastosowanie w przypadku instalowania na obiekcie budowlanym urządzeń i instalacji, które nie emitują do środowiska fal elektromagnetycznych, mają charakter urządzeń odbiorczych. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł inwestor – T. Sp. z o.o. (dalej jako: "inwestor"), podnosząc, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w ramach postępowania legalizacyjnego, które ze względu na brak samowoli budowlanej jest bezprzedmiotowe. Wskazano, że wykonane prace spełniały wymogi określone w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b., gdyż ze względu na wysokość urządzeń nieprzekraczających 3 metrów - nie wymagały one pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"), uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że sporna jest kwalifikacja prawna wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Wskazując na przepisy art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., WINB wyjaśnił, że w zależności od wysokości instalowanych urządzeń, o których mowa we wskazanych przepisach, roboty te będą wymagały jedynie zgłoszenia lub będą całkowicie zwolnione z obowiązku uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Tym samym, organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do zastosowania trybu z art. 48 P.b. i wydania zaskarżonego postanowienia, mógł jedynie zastosować tryb z art. 50-51 P.b. Organ odwoławczy podniósł, że PINB uznając, iż w wyniku wykonanych przez inwestora robót, doszło do rozbudowy istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, nie wskazał, jaki charakterystyczny parametr tego obiektu budowlanego uległ zmianie. Zdaniem WINB, budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga pozwolenia na budowę, natomiast zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej (w tym ww. stacji bazowej) urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporniczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających. WINB podkreślił, że tryb zgłoszenia z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. może mieć wyłącznie zastosowanie przy instalowaniu poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej (tj. przy instalowaniu anten), nie obejmuje natomiast przypadku budowy nowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Dlatego w ocenie organu odwoławczego, w wyniku robót inwestora, w przedmiotowej sprawie nie doszło do budowy nowej stacji bazowej telefonii komórkowej lub rozbudowy już istniejącej stacji, a jedynie do rekonfiguracji systemu antenowego, przy jednoczesnym zachowaniu istniejącej konstrukcji wsporniczej. WINB wskazał również, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej została wykonana na podstawie pozwolenia na budowę i jest użytkowana na podstawie pozwolenia na użytkowanie. Ponadto, WINB zauważył, że z dniem 4 czerwca 2022 r., zostały uchylone postanowienia § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W tej sytuacji, zakres wykonanych robót nie stanowi przedsięwzięcia, które mogłoby zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien ustalić wysokość zainstalowanych urządzeń oraz czy realizacja przedmiotowych robót naruszyła warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie lub czy zachodzą inne przesłanki z art. 50 ust. 1 P.b. Na powyższe postanowienie Powiat B., będący współwłaścicielem nieruchomości, na której znajduje się sporna stacja bazowa telefonii komórkowej (dalej jako: "skarżący"), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jego uchylenia. Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a." poprzez: - błędne przyjęcie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; - niewskazanie, dlaczego WINB nie przeprowadził w trybie art. 136 k.p.a., uzupełniającego postępowania dowodowego; - bezpodstawne uznanie, że w sprawie nie doszło do rozbudowy istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy organ drugiej instancji w ramach rozstrzygnięcia kasatoryjnego nie dokonuje merytorycznego rozpoznania sprawy; - bezpodstawne wskazanie, że organ pierwszej instancji powinien zastosować tryb z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., podczas gdy organ drugiej instancji w ramach rozstrzygnięcia kasatoryjnego nie formułuje postanowień w przedmiocie zastosowania właściwych przepisów prawa; 2) art. 7 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; 3) art. 124 § 2 i art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w taki sposób, z którego nie wynika precyzyjne wskazanie podstaw dla przyjętego rozstrzygnięcia, w tym: - brak odniesienia się do ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie uznania poczynionych przez inwestora prac jako rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego i arbitralne stwierdzenie, że w sprawie doszło wyłącznie do instalacji; - pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności w postaci zmiany parametrów użytkowych istniejącego obiektu (zwiększona liczba anten, ich moc oraz moc instalacji); - brak wyjaśnienia, dlaczego w sprawie powinny zostać zastosowane przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie; 4) art. 11 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób, z którego nie wynika dlaczego organ drugiej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.; 5) art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., poprzez błędne ustalenie, że przepis ten nie miał zastosowania i że inwestor nie był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę; 6) art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi wyłącznie instalację, mogącą ewentualnie podlegać obowiązkowi zgłoszenia robot budowlanych; 7) art. 28 ust. 1 P.b., poprzez przyjęcie, że rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę, WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. –dalej jako: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (§ 1). W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie WINB z dnia [...] r. uchylające postanowienie organu pierwszej instancji, wstrzymujące prowadzenie budowy – rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej i przekazujące mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazując na przepisy art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., organ odwoławczy uznał, że w zależności od wysokości instalowanych urządzeń, o których mowa we wskazanych przepisach, roboty te będą wymagały jedynie zgłoszenia lub będą całkowicie zwolnione z obowiązku uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Zdaniem WINB, organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do zastosowania trybu z art. 48 P.b. i wydania zaskarżonego postanowienia, mógł jedynie zastosować tryb z art. 50-51 P.b. Zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać postanowienie kasatoryjne i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, ale przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ drugiej instancji musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał postanowienie. Żadne inne wady postępowania, ani wady postanowienia podjętego w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania postanowienia kasacyjnego tego typu (por. wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). W rozpoznawanej sprawie WINB uznał, że wykonane przez inwestora roboty budowlane na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, obejmujące wymianę 3 anten sektorowych i anteny radioliniowej oraz zamontowanie dodatkowych 3 anten sektorowych i 1 anteny radioliniowej, zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., nie wymagały decyzji o pozwoleniu na budowę, jak przyjął to organ pierwszej instancji. W ocenie WINB, w wyniku robót inwestora w przedmiotowej sprawie nie doszło do budowy nowej stacji bazowej telefonii komórkowej lub rozbudowy już istniejącej stacji, a jedynie do rekonfiguracji systemu antenowego, przy jednoczesnym zachowaniu istniejącej konstrukcji wsporniczej. Zgodnie z dyspozycją art. 29 ust 3 pkt 3 lit. a P.b. - nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Z kolei z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. wynika, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m. Ustawodawca w ww. przepisach posłużył się terminami "instalowanie" oraz "urządzenia". Należy więc uznać, że instalowanie jest innym rodzajem robót budowlanych, niż przebudowa, czy remont. W słowniku PWN instalowanie definiowane jest jako montowanie urządzeń technicznych, a synonimy tego słowa to montować, podłączać, zamontowywać, zakładać. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 468/21, zawarte w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c P.b. pojęcie instalowanie odnosi się do wykonywania robót budowlanych polegających na umocowaniu (połączeniu, złączeniu) jakiegoś elementu do istniejącej już konstrukcji nośnej. Ze stanowiskiem tym należy się w pełni zgodzić. Uzupełniając ten trafny opis, dodać by można, że instalowanie to trwałe połączenie z konstrukcją nośną nowego elementu (urządzenia), które w przyszłości może być od tej konstrukcji odłączone bez uszkodzenia konstrukcji nośnej i zastąpione innym elementem (urządzeniem). Z kolei urządzenie, o jakim mowa w tym przepisie, to urządzenie budowlane zdefiniowane przez art. 3 pkt 9 P.b., który stanowi, iż są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Wprawdzie ustawa w przepisie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. posługuje się terminem urządzenie, a nie urządzenie budowlane, to jednak - zważając, że termin ten zamieszony jest w tej samej ustawie co zdefiniowane pojęcie urządzenie budowlane i opisuje roboty budowlane kwalifikowane tym przepisem - przyjąć należy, że są to pojęcia tożsame. Wyjaśniając te kwestie uznać należy, że zwolnione z pozwolenia na budowę, a objęte obowiązkiem zgłoszenia (na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b.), bądź zarówno zwolnione z pozwolenia na budowę i niepodlegające zgłoszeniu (na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b.) są te roboty budowlane, które polegają na instalowaniu (montowaniu) do konstrukcji nośnej, którą jest obiekt budowlany, urządzeń budowlanych w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających. Regulacją tą objęta jest więc modernizacja stacji bazowych telefonii komórkowej, pod warunkiem, że modernizacja ta nie dotyczy konstrukcji wsporczej będącej budowlą. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 3 P.b., ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe (...). Nie jest natomiast objęta tą procedurą, budowa stacji bazowej telefonii komórkowej - to jest wykonanie konstrukcji wsporczej z jednoczesnym montażem urządzeń radiotelekomunikacyjnych. Zwolnieniem tym nie są też objęte roboty budowlane dotyczące konstrukcji nośnej tj. masztu antenowego - budowli. Montaż dodatkowych anten sektorowych powoduje zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącej stacji, m.in. poprzez zwiększenie emisji pola elektromagnetycznego lub chociażby przez zwiększenie obciążenia samego masztu. Skoro zaś, w sytuacji, w której posadowienie (budowa) samej stacji bezowej telefonii komórkowej wraz z zainstalowaniem na niej anten wymaga pozwolenia na budowę, to dodatkowe zainstalowanie kolejnych anten sektorowych sieci komórkowej, wraz z osprzętem, stanowi w takiej sytuacji przebudowę lub rozbudowę pierwotnej budowli (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 763/21). Roboty budowalne wykonane przy realizacji przedmiotowej stacji bazowej należy zatem zakwalifikować jako budowę/rozbudowę obiektu budowlanego, a nie instalację urządzenia budowlanego. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż co do zasady, demontaż starych oraz instalacja nowych anten sektorowych i radioliniowych do konstrukcji wsporczej podlega procedurze opisanej w art. 29 ust 3 pkt 3 lit. a P.b., bądź w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. Rozważyć jednak należy, czy montaż anten nowych, o innych parametrach technicznych i mocach, to instalacja urządzenia budowlanego, czy też jego przebudowa, tj. wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a P.b.). Funkcjonalną istotą stacji bazowych telefonii komórkowych jest bowiem moc zainstalowanych na niej anten. Użytkowa całość, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 P.b., jaka cechuje obiekty budowlane w kategorii budowla, w przypadku masztów antenowych - inaczej stacji bazowych telefonii komórkowej, to właśnie moc anten jako wyznacznik ich technicznej wartości. Znaczna zmiana w tym zakresie, w ocenie Sądu, to właśnie rozbudowa obiektu, a nie instalowanie urządzenia budowlanego o którym mowa w art. 29 ust 3 pkt 3 lit. a, czy w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. W orzecznictwie sądowym najczęściej przyjmuje się, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą, na którą składają się, poza urządzeniami technicznymi, konstrukcja wsporcza wraz z całym oprzyrządowaniem pozwalającym na jej funkcjonowanie, stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, wymagającą pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z: 21 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1224/14, 15 lutego 2017 r., sygn. II OSK 596/17 oraz sygn. II OSK 613/17, z 11 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2242/17, 20 marca 2019 r. sygn. II OSK 1161/17; 17 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1476/18 oraz 27 października 2021 sygn. II OSK 3707/18, dostępne w CBOSA). Pogląd ten podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. W tej sytuacji należy uznać, że przepis art. 29 ust 3 pkt 3 lit. a, bądź art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. może mieć zastosowanie jedynie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie może natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest cała stacja bazowa telefonii komórkowej. W ocenie Sądu, przepisy te mają zastosowanie jeżeli ma dojść do wykonania robót budowlanych polegających na demontażu części anten zainstalowanych na wieży antenowej i montażu anten nowych o podobnych mocach, w ramach prac konserwacyjnych, naprawczych bądź innowacyjnych. Jeżeli jednak w ramach robót budowlanych ma dojść do budowy jeszcze nowych anten, to jest to nie instalowanie urządzenia, o którym mowa art. 29 ust 3 pkt 3 lit. a, czy ust. 4 pkt 3 lit. a P.b., ale przebudowa obiektu budowlanego – budowli poprzez zmianę jej parametrów użytkowych i technicznych, co zostało stwierdzone przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie odmienna kwalifikacja przez WINB wykonanych przez inwestora robót budowlanych nie mogła stanowić wystarczających powodów do uchylenia postanowienia PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie pociągała ona bowiem za sobą konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w takim zakresie, który wykraczałoby poza kompetencje organu odwoławczego, przewidziane w art. 136 § 1 k.p.a. Należy zauważyć, że istota wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. W ocenie Sądu, WINB mógł sam w ramach swoich kompetencji wydać stosowne rozstrzygnięcie merytoryczne. Z powyżej wskazanych powodów, Sąd uznał, że wydając zaskarżone postanowienie WINB dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a także art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postepowania stanowiących równowartość uiszczonego wpisu.