II OSK 2257/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2620/22 w sprawie ze skargi C. I. E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2022 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; II. zasądza od C. I. E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 610 (sześćset dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2620/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględnił skargę C. I. E. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie (dalej także jako: spółka, skarżąca) i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej także jako: Kolegium) z dnia [...] września 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz orzekł o kosztach postępowania. Sąd pierwszej instancji uzasadniając rozstrzygnięcie podkreślił, że Kolegium w swoim rozstrzygnięciu ograniczyło się jedynie do powielenia stanowiska organu pierwszej instancji, nie odnosząc się w żaden sposób do pisma strony skarżącej z [...] września 2022 r., w którym podniesiono zarzuty pod adresem zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Pismo to wpłynęło do Kolegium w dniu [...] września 2022 r., jest to także dzień wydania decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – zdaniem sądu pierwszej instancji – organ w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów pisma, które miały istotne znaczenie w kontekście poprawności rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący wskazał na wady analizy urbanistycznej, przede wszystkim dotyczące wymagań w zakresie średnich parametrów istniejącej na analizowanym terenie zabudowy. Sąd uznał, że obowiązkiem Kolegium było odniesienie się do tych zarzutów. Kolegium nie poinformowało skarżącej spółki o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem rozstrzygnięcia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasadne były zarzuty naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i 79a k.p.a. Kolegium nie spełniło obowiązku ciążącego na nim na mocy wskazanych przepisów, co skutkowało wydaniem decyzji niekorzystnej dla strony skarżącej. Udzielając wytycznych dla organu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Kolegium winno ustosunkować się do zarzutów odwołania, a także odnieść się do ekspertyzy urbanistycznej przedłożonej przez skarżącą spółkę w toku postępowania odwoławczego. Kolegium przed wydaniem decyzji powinno zawiadomić skarżącego o zgromadzonym materiale dowodowym, a w razie potrzeby wezwać do przedstawienia odpowiednich dowodów, a następnie rozstrzygnąć sprawę, sporządzając uzasadnienie pozwalające poznanie w pełni motywów decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, które na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżyło wyrok sądu pierwszej instancji w całości. Kolegium podniosło następujące zarzuty: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na kwestionowaniu stanu faktycznego, uwzględnieniu skargi i w konsekwencji uchylenie decyzji Kolegium, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o pełny materiał dowodowy, zebrany wyczerpująco i w sposób prawidłowy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu decyzji Kolegium, pomimo że strona nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych; - art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy i nie wskazanie jakie z uchybień miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia i z jakich powodów tak je zakwalifikowano; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do oddalenia skargi; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, będące skutkiem stwierdzenia, że w sprawie nie został ustalony stan faktyczny, ponieważ nie dokonano analizy zarzutów z pisma z [...] września 2022 r. podczas gdy podnoszone zarzuty w piśmie uzupełniającym do odwołania nie znajdują w sprawie uzasadnienia i nie wpływają na zmianę stanu faktycznego. W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Kolegium wniosło również o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. W takim przypadku na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok mógłby być inny. W przypadku zarzutów procesowych w treści zarzutu należy wskazywać na czym polegało naruszenie przepisów proceduralnych, natomiast uzasadnienie takiego zarzutu powinno wyjaśniać, jak przepis należało zastosować oraz przedstawić wpływ tego naruszenia na rozstrzygnięcie. Wypełnienie tych formalnych warunków jest niezbędne z tego powodu, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą skutecznej skargi kasacyjnej, lecz tylko takie, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego co najmniej przedwczesna była ocena Sądu pierwszej instancji, że Kolegium naruszyło art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie wskazał, że pominięcie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże chodzi wyłącznie o te okoliczności, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Natomiast prawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w sprawie i wszelkiej argumentacji przedstawionej przez stronę. Z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. nie wynika bowiem taki obowiązek. Oznacza to, że organ odwoławczy nie ma bezwzględnego obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Organ ma obowiązek ustosunkować się w sposób wyczerpujący jedynie do zarzutów istotnych dla sprawy. Sąd pierwszej instancji ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że organ drugiej instancji "ograniczył się jedynie do powielenia stanowiska organu I instancji, nie odnosząc się w żaden sposób do pisma strony skarżącej z [...] września 2022 r. , w którym wskazano szereg zarzutów pod adresem zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej." Zauważył, że pismo wpłynęło do organu w dniu wydania decyzji. Podkreślił, że skarżący wskazał w tym piśmie na "konkretne wady analizy urbanistycznej, przede wszystkim wymagań dotyczących średnich parametrów istniejącej na analizowanym terenie zabudowy." W związku z czym uznał, że Kolegium miało obowiązek odniesienia się do tych zarzutów. To nader lakoniczne stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji nie może zostać zaaprobowane. Sąd nie może uchylać się od merytorycznego rozpoznania sprawy, poprzestając nieskonkretyzowanym, pozbawionym wyczerpującego uzasadnienia wytknięciu błędów postępowania. Jeżeli organy administracji publicznej popełniły uchybienia procesowe, mogące mieć wpływ na wynik postępowania, to sąd jest zobowiązany do ich wyczerpującego, rzetelnego wyliczenia i wskazania, dlaczego konkretne okoliczności faktyczne lub nierozpoznane zarzuty mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wypada w tym miejscu podkreślić, że nie każde uchybienie procesowe przez organ administracji publicznej będzie skutkowało uchyleniem decyzji. W związku z tym należy wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło wnikliwej, merytorycznej analizy pisma strony skarżącej, które legło u podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium. Tym samym doszło do nierozpatrzenia całości sprawy, a w konsekwencji co najmniej do przedwczesnego przyjęcia, że organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie rozpoznał wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę. Sąd pierwszej instancji uznał za zasadny także zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i 79a k.p.a. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. tylko wtedy może odnieść zamierzony skutek, gdy strona wykaże, że zaniedbanie organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania miało wpływ na jej sytuację, w tym w szczególności należy wskazać jakich konkretnych czynności nie dokonała i jakich argumentów nie podniosła na skutek uchybienia organu. Przede wszystkim jednak należy wykazać, że uniemożliwienie stronie dokonania tych czynności i podniesienia konkretnej argumentacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu rozważań, które pozwalają na przyjęcie, że okoliczności tego rodzaju wystąpiły w sprawie. Sąd nie podał także, z jakich konkretnych względów uaktualnił się obowiązek, o którym mowa w art. 79a k.p.a., którego niedopełnienie stanowi o wadliwości prowadzonego postępowania. Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie wyroku sądu daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia i prześledzić tok rozumowania sądu. Uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji ma przy tym charakter informacyjny względem stron. W przypadku gdy sąd uchyla zaskarżoną decyzję, powinien dołożyć należytej staranności, aby wykazać organowi administracji publicznej, na czym polegał popełniony w toku postępowania błąd. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie pozwala sądowi na przeprowadzenie prawidłowej kontroli instancyjnej. W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji poprzestał na ogólnikowym wskazaniu, że organ nie uwzględnił jednego z pism strony. Stwierdzenie to ma charakter abstrakcyjny, nie odnosi się bowiem do treści tego pisma i nie zawiera oceny podniesionej w nim argumentacji – co stanowi istotne uchybienie procesowe. Gdyby bowiem sąd wyszczególnił, które okoliczności i z jakich przyczyn mogły mieć wpływ na wynik sprawy oraz które z podniesionych zarzutów czy argumentów strony mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny mógłby poddać je ocenie i ustalić, czy ewentualne uchybienie organu ma tego rodzaju charakter, który powinien prowadzić do uchylenia decyzji. Sąd pierwszej instancji zaniechał dokonania tejże analizy, co prowadzi do wniosku, że bezpodstawnie uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że treść uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji nie pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Skuteczny okazał się zatem również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organ administracji przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną. Reasumując powyższe rozważania należało stwierdzić, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji uchylił się od osądzenia meritum sprawy, ograniczając się w swoim wyroku do lakonicznego wskazania (ewentualnych) uchybień organu odwoławczego, które nie zostały w sposób należyty rozważone, a przede wszystkim nie wykazano istotności wywodzonych wad postępowania. W świetle powyższych rozważań zasadne okazały się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., jak również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji uznając, że ze względu na uchybienia przepisom postępowania, które wskazano w podstawach kasacyjnych. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny oceni czy organ odwoławczy z naruszeniem przepisów postępowania nie odniósł się do treści pisma z [...] września 2022 r. czy też takiego zaniedbania nie można przypisać Kolegium. Ponadto podda analizie czy ewentualne naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść rozważań sądu pierwszej instancji powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, o zajdą podstawy do jego sporządzenia. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.