III SAB/Gl 491/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2024 r. sprawy ze skargi J. C. na bezczynność Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Śląskiej Izby Lekarskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. J. C. (dalej jako "Skarżący") zwrócił się do Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Izby Lekarskiej w K. – dalej organ - z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci opinii Zespołu Radców Prawnych [...] Izby Lekarskiej w K. wydanej na potrzeby postępowania przed Okręgowym Rzecznikiem Odpowiedzialności Zawodowej [...] Izby Lekarskiej w K. do sprawy o sygn. akt [...]. W podstawie prawnej wskazał art. 14 ust. 1 u.d.i.p. prosząc o udostępnienie informacji w postaci pliku pdf na adres mailowy [...] lub przesłanie pocztą tradycyjną na adres adw. I. G. Kancelaria Adwokacka ul. [...], [...]-[...] i powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 26 kwietnia 2024r. poinformował że ww. informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902). Jednocześnie odnosząc się do powołanego we wniosku orzeczenia WSA w Rzeszowie z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 111/23 organ stwierdził, iż zostało zacytowane również orzeczenie innego WSA, a to w WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, w którym wskazano, że "informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów." W ocenie organu Opinia Zespołu Radców Prawnych [...] Izby Lekarskiej w K. wydana na potrzeby postępowania przed Okręgowym Rzecznikiem Odpowiedzialności Zawodowej [...] Izby Lekarskiej w K. do sprawy o sygn. akt [...] nie dotyczy sfery faktów, a wykładni prawa. Koncentruje się wyłącznie na wywodzie prawnym w związku z czym badaniu w niej podlegają zdarzenia ze sfery prawa, a nie ze sfery faktów. W konsekwencji organ uznał za uzasadnioną odmowę udostępnienia żądanej informacji jako nie mającej charakteru informacji publicznej. Pismem z dnia 14 maja 2024r. skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach bezczynność Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Izby Lekarskiej w udzieleniu informacji publicznej. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm. - dalej jako u.d.i.p.) przez nieudostępnienie informacji publicznej, posiadanej przez Zespół Radców Prawnych [...] Izby Lekarskiej w K. w zakresie opinii wydanej na potrzeby postępowania przed Okręgowym Rzecznikiem Odpowiedzialności Zawodowej [...] Izby Lekarskiej w K. do sprawy o sygn. akt [...]. W konsekwencji wniósł o: zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej w zakresie oraz w sposób i formie wskazanym we wniosku skarżącego z dnia 5 kwietnia 2024 r., wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W skardze skarżący zaznaczył, iż jest podmiotem, któremu przysługuje prawo do informacji publicznej, a żądana informacja stanowi informację publiczną. Żądane przez Skarżącego informacje nie są tymi, do których dostęp jest ograniczony na podstawie art. 5 u.d.i.p., nie stanowią bowiem informacji określonych w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych ani informacji podlegających ochronie na podstawie innych przepisów szczególnych. Jednocześnie, żądane informacje nie zostały ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej i na portalu danych Organu, toteż dostęp do tej informacji następuje wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. Zdaniem Skarżącego wnioskowana opinia stanowi fakt podlegający ocenie przez Zespół Radców Prawnych [...] Izby Lekarskiej w K. i chciałby on ten fakt poznać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje; Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, zwaną dalej: "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a P.p.s.a. W rozstrzyganej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020r., poz. 1276, zwanej dalej także jako: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Rozpoznając skargę na bezczynność organu, sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 – publ. na stronach: www.cbois.nsa.gov.pl – podobnie jak pozostałe przywołane w nin. uzasadnienia wyroków sądów administracyjnych). Orzekając w tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że przedmiotowa skarga na bezczynność organu podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U z 2019r. poz. 1429) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Zarówno orzecznictwo, jak i doktryna biorąc pod uwagę ogólnikowe sformułowanie tego przepisu przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia informacja publiczna. Wykładnia ta uwzględnia zasadę "prawa do informacji" zawartą w art. 61 Konstytucji, zgodnie z którą prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tej ustawy takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzeniu obowiązku informacyjnego. Uważa się zatem, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Kryterium decydującym o udostępnieniu poszczególnych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ich autorstwo, tylko przesądzenie, że służą one realizowaniu zadań publicznych i zostały wytworzone na zlecenie organów administracji publicznej, przy czym informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Należy przy tym podkreślić, że informację publiczną mogą zawierać nie tylko dokumenty urzędowe. Zgodnie bowiem z ugruntowaną praktyką orzeczniczą, informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy, niż dokumenty urzędowe ( tak NSA w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. I OSK 2215/11 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przy tak rozumianym pojęciu informacji publicznej nie ma podstaw, aby wyłączyć z jej definicji również opinie prawne, sporządzanie na zlecenie władz publicznych. Jednak nie wszystkie opinie, czy ekspertyzy, sporządzone przez organ bądź na zlecenie organów, stanowią informację publiczną. Istotny jest cel dla którego zostały sporządzone. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że takiego waloru nie można przypisać opinii prawnej sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest bowiem pozyskiwanie informacji, co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko w danej sprawie. Podejmując określone rozstrzygnięcia organ powinien posiadać możliwość uzgodnienia stanowisk i przeanalizowania dostępnych rozwiązań, dlatego tego rodzaju dokumenty, do których należy zaliczyć również opinie prawne, nie przesadzające o kierunkach jego działania, nie stanowią informacji publicznej. Żądana opinia ma także charakter wyłącznie wewnętrzny, a zatem to również przemawia za tym, iż nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.. Zaznaczenia wymaga i to, iż opinia została przygotowana przez Zespół Radców prawnych, a nie przez Śląską Izbę Lekarską w K. jako organ samorządu zawodowego stanowiącego organ władzy i opinia ta wydana została na potrzeby postępowania przed Okręgowym Rzecznikiem Odpowiedzialności Zawodowej [...] Izby Lekarskiej w K. do sprawy o sygn. akt [...]. Treść opinii ma jak już nadmieniono - charakter ściśle wewnętrzny, co uzasadnia brak jej udostępniania. Opinia prawna sporządzona została w konkretnej sprawie na potrzeby postępowania przed Okręgowym Rzecznikiem Odpowiedzialności Zawodowej i jako taka nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. . Nadto opinia prawna sporządzona przez zespół radców prawnych jest niewiążącą organ poradą, wskazówką co do potencjalnych kierunków działania, analizą sytuacji prawnej" i dlatego też "taka opinia prawne nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności", a w konsekwencji żądane przez Skarżącą informacje nie posiadają cech informacji publicznej i nie podlegają procedowaniu w trybie przepisów u.d.i.p. Skoro wydana opinia nie dotyczy faktów, a wykładni prawa na tle konkretnego zdarzenia organ winien był powiadomić pisemnie o odmowie jej udostępnienia, co w sprawie słusznie uczyniono w formie pisma informacyjnego z dnia 26 kwietnia 2024r. Jak wskazał wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2706/14). opinia prawna wytworzona na użytek konkretnego postępowania prowadzonego w indywidualnej sprawie jest wyłącznie dokumentem o charakterze procesowym zwłaszcza, jeżeli dotyczy interesu prawnego podmiotu, który zlecił sporządzić taką opinię . W tym stanie rzeczy, gdy organ udzielił pisemnej odpowiedzi z zachowaniem 14 dniowego terminu wymaganego art. 13 ust.1 u.d.i.p. zarzut bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego należało uznać za nieuzasadniony. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku, oddalając skargę.