II OZ 1211/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1114/19 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 26 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1114/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...][...] z dnia [...] czerwca 2019 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia Jakubowi Kozickiemu na budowę obejmującą przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego i dwóch przylegających budynków gospodarczych ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny z lokalem usługowym (gastronomia) na poziomie parteru przy ul. M. [...] w [...], na działkach nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] [...]w. Pismem z dnia 6 listopada 2019 r. J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję Wojewody. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek skarżąca wskazała, że w toku postępowania odwoławczego Wojewoda pismem z dnia 25 lipca 2019 r. zwrócił się do inwestora o uzupełnienie dokumentacji poprzez sporządzenie oceny technicznej budynków posadowionych na nieruchomości skarżącej. Wprawdzie inwestor w wyznaczonym terminie przedłożył wymaganą dokumentację, jednakże zdaniem skarżącej, ocena ta została sporządzona nieprawidłowo. Podniosła, że na stronie 3 ww. oceny w pkt 1.2 –"Istniejące zainwestowanie" wskazano, że ocena ta została dokonana na podstawie oględzin z poziomu ulicy M. poprzez ażurowe ogrodzenie (czyli bez wyjścia autora oceny na teren posesji skarżącej przy ul. M.[...]w [...] oraz bez bezpośredniego, czyli naocznego ustalenia stanu technicznego elementów konstrukcji i fundamentów wewnątrz tych budynków) oraz na podstawie zdjęć ogólnodostępnych w Internecie oraz archiwalnych projektów. Ponadto, w pkt 6 ww. analizy –"Wnioski końcowe" autor wskazał, że ze względu na brak możliwości dostępu na teren nieruchomości zakłada się, że konstrukcja i fundamenty oraz pozostałe elementy budynków skarżącej przy ul. M. [...] w [...][...] są w dobrym stanie technicznym, a planowana inwestycja nie będzie oddziaływała na te budynki. Zdaniem skarżącej, stanowi to naruszenie § 206 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Wykonana w tak pobieżny sposób ocena techniczna nie uwzględnia bowiem faktycznego i aktualnego stanu budynków, co w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestora może doprowadzić do katastrofy budowanej. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania Sąd podniósł, że wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając wniosek należy mieć również na względzie konsekwencje jakie wstrzymanie takiej decyzji może mieć dla inwestora. Sam fakt udzielenia pozwolenia na budowę nie może jednak stanowić przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania decyzji, gdyż ze swej natury decyzje dotyczące pozwolenia na budowę zmieniają stan rzeczy i mogą spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków, jednakże skutki te należy szczegółowo uzasadnić oraz wykazać wystąpienie ich w stosunku do składającego dany wniosek. Wniosek w niniejszej sprawie nie zawiera zdaniem Sądu takiego uzasadnienia. Ogólne przypuszczenia o możliwości zaistnienia katastrofy budowlanej w związku z planowaną przebudową, jak też wątpliwości co do prawidłowości oceny technicznej budynków nie są wystarczające do uznania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu powołanego przepisu. Ponadto Sąd wskazał, że ryzyko prowadzenia robót budowlanych w sytuacji złożenia skargi na decyzję dotyczącą pozwolenia na budowę spoczywa na inwestorze - prowadzi on bowiem swoją inwestycję w sytuacji niepewnej, jaką jest możliwość uchylenia decyzji przez sąd. Zatem to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. Sąd podkreślił również, że Sąd na obecnym etapie sprawy nie bada zarzutów zgłoszonych w skardze, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania objętego wnioskiem aktu. Zażaleniem J. S. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez błędne uznanie, że nie zachodzi niebezpieczeństwo zaistnienia katastrofy budowlanej pomimo tego, że skarżąca w zawartym w skardze uzasadnieniu wniosku w sposób wyczerpujący wskazała, że ocena techniczna budynków posadowionych na jej nieruchomości została sporządzona nieprawidłowo z naruszeniem § 206 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Z uwagi na powyższe w zażaleniu wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. W uzasadnieniu zażalenia powtórzono argumentację zawartą we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody zachodzi, kiedy wykaże się że grożąca szkoda nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki egzekucji, które - raz zaistniałe - powodują na tyle istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, że powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Mając na względzie przedmiot wydanych w niniejszej sprawie decyzji objętej wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania, podkreślić należy, że sam fakt realizacji inwestycji, na którą inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, nie świadczy jeszcze o możliwości wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zauważyć przede wszystkim w tym zakresie należy, że o ile realizacja takiego zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji, to w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Wskazując na powyższe podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, że skarżąca nie uprawdopodobniła okoliczności, które świadczyłyby o prawdopodobieństwie wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja zarówno wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jak i rozpoznawanego obecnie zażalenia zmierza bowiem w istocie do zakwestionowania zebranego w sprawie przez organ odwoławczy materiału dowodowego i dokonania jego oceny przez ten organ. Strona skarżąca powołując się na ryzyko wystąpienia katastrofy budowlanej w przypadku rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych w ww. pismach procesowych konsekwentnie zmierza do podważenia sporządzonej i przedłożonej przez inwestora na wezwanie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. oceny technicznej budynków posadowionych na jej nieruchomości, zarzucając tej ocenie naruszenie § 206 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Tymczasem ocena merytoryczna przedłożonej w toku postępowania odwoławczego oceny technicznej pod kątem wskazanym przez skarżącą wykracza poza zakres rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Badanie potrzeby zastosowania środków ochrony tymczasowej nie powinno zastępować ocen legalności albo słuszności zaskarżonego aktu administracyjnego. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności rozstrzygnięcia z prawem, a zwłaszcza orzeczenie Sądu w tym zakresie, niweczyłoby sądową kontrolę legalności aktu administracyjnego, jakim jest zaskarżona w sprawie decyzja. Z tych też względów przedwczesnym było domaganie się od Sądu pierwszej instancji, aby odniósł się w zaskarżonym postanowieniu do podnoszonych przez skarżącą kwestii merytorycznych związanych z kontrolą legalności zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Należy przy tym zauważyć, że skutki wstrzymania wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w głównej mierze dotyczyłyby interesów inwestora, który przygotowując proces budowlany ponosi koszty jego realizacji. Tym samym to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi. Prowadzenie prac budowlanych, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, gdyż to na nim – jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji - spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona. Specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zgodnie z którą Sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.