II SA/Bk 251/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi J. A. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 20 listopada 2023 r., nr WOP.7722.71.2023.BŁ w przedmiocie umorzenia nieuiszczonej grzywny oddala skargę. Decyzją z 21 października 2022 r. znak: PNB.5040.3.22 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki (dalej: "PINB", "organ I instancji" bądź "organ powiatowy") nakazał inwestorowi – J. A. (dalej również jako: "skarżący") wykonać rozbiórkę stanowiska postojowego dla samochodu osobowego o wymiarach około 2,50m x 12,80m, na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym P., gmina S. Działający w trybie odwoławczym Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją ostateczną z 6 grudnia 2022 r. znak: WOP.7721.142.2022.MW utrzymał ww. decyzję w mocy. Prawomocnym wyrokiem z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 61/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na powyższą decyzję. W dniu 10 lipca 2023 r., po sprawdzeniu w drodze kontroli 23 czerwca 2023 r. przez organ powiatowy, że przywołany powyżej obowiązek rozbiórki nie został wykonany, gdyż inwestor rozebrał jedynie część stanowiska postojowego o wymiarach około 2m x 8,20m, PINB wystosował do skarżącego upomnienie nr PNB.52.1.23, wzywające do niezwłocznego wykonania ww. obowiązku o charakterze niepieniężnym. Następnie, organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr PNB.52.1.23, opatrzył go klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. W dniu 17 sierpnia 2023 r. został on skutecznie doręczony – tym samym wszczęto wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z 23 sierpnia 2023 r. znak: PNB.52.1.23, PINB nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł oraz opłatę egzekucyjną w wysokości 68 zł, z powodu uchylania się od wykonania powyższego obowiązku. PWINB, po rozpoznaniu wniosku skarżącego, postanowieniem z 14 września 2023 r. znak: WOP.7722.70.2023.BŁ odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego, a następnie postanowieniem z dnia 28 września 2023 r. znak: WOP.7722.70.2023.BŁ utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB z dnia 23 sierpnia 2023 r. W dniu 11 września 2023 r. do PINB wpłynął wniosek skarżącego z 4 września 2023 r. o umorzenie nałożonej grzywny w celu przymuszenia, z uwagi na fakt, że "rozbiórka kostki brukowej została już przez inwestora wykonana". Ponadto wnioskodawca wskazał, że "rozbiórka kostki brukowej została przeze mnie wykonana na całym odcinku biegnącym wzdłuż płotu, pozostały jedynie trzy rzędy kostki, które nie stanowią miejsca postojowego, a są jedynie wzmocnieniem terenu wzdłuż płotu, który ma zapobiegać wymywaniu podmurówki ogrodzenia oraz odcinek pomiędzy zjazdem z drogi gminnej i bramką prowadzącą na moją posesję. (...) Na takie położenie kostki brukowej nie jest wymagane żadne pozwolenie ani zgłoszenie. Teren na którym została zdjęta kostka został przywrócony do stanu poprzedniego (rośnie tam teraz trawa, nie ma żadnych zasadzeń)". Skarżący - na potwierdzenie swego stanowiska - dołączył wydruki sporządzonej przez siebie dokumentacji fotograficznej. Organ powiatowy, po analizie załączonej do wniosku dokumentacji zdjęciowej oraz wyjaśnień skarżącego stwierdził, że od czasu przeprowadzenia kontroli nie zostały wykonane żadne roboty rozbiórkowe. W jego ocenie, rozbiórka pozostałej części miejsca postojowego, objętego nakazem, nie została wykonana. Dlatego też postanowieniem z 4 października 2023 r. znak PNB.52.1.23, wydanym na podstawie art. 125 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a.") odmówił umorzenia nieuiszczonej grzywny. J. A. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. W trakcie prowadzonego postępowania zażaleniowego, organ uzyskał informację o dokonaniu spornej rozbiórki w całości – skarżący zawarł ją w ww. skardze do WSA w Białymstoku, gdzie stwierdził, że "obecnie miejsce postojowe zostało całkowicie przeze mnie rozebrane, a teren, na którym leżała kostka brukowa, został przywrócony do stanu poprzedniego. Z uwagi na zbliżającą się zimową porę roku nie dokonano zasadzenia trawy, nastąpi to jednak w okresie wiosennym". Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy, na podstawie art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zwrócił się do organu I instancji o przeprowadzenie kontroli sprawdzającej aktualny stan faktyczny sprawy na gruncie. W dniu 16 listopada 2023 r. wpłynął do Inspektoratu protokół kontroli organu powiatowego, który został sporządzony w trakcie czynności przeprowadzonych na działce skarżącego 8 listopada 2023 r. Wynika z niego, że przedmiotowe stanowisko postojowe dla samochodu osobowego zostało w części rozebrane. Pozostała podbudowa cementowo-piaskowa w miejscu po zdjęciu kostki betonowej oraz część krawężników (obrzeży) przy furtce na wejściu do budynku. Organ powiatowy stwierdził zatem, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany w całości, co potwierdza wykonana w trakcie kontroli dokumentacja fotograficzna (akta sprawy organu II instancji - karty nr 25–33). Postanowieniem z 20 listopada 2023 r. nr WOP.7722.71.2023.BŁ, PWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że sporny obowiązek nie został wykonany przez skarżącego w całości – na działce pozostały betonowe krawężniki, które osadzone są z dwóch stron na odcinku od bramki wejściowej prowadzącej na działkę nr [...] do utwardzenia drogi gminnej, wystające powyżej poziomu gruntu na wysokość zdjętej kostki betonowej; w miejscu zdjętej kostki betonowej pozostawiona została podbudowa cementowo-piaskowa. Powyższe potwierdza protokół kontroli organu powiatowego z 8 listopada 2023 r. oraz dołączona do niego dokumentacja fotograficzna. W ocenie organu odwoławczego, z powyższego należy wysnuć wniosek, że nie można mówić o wykonaniu spornego obowiązku w całości. Wobec powyższego, twierdzenia skarżącego organ odwoławczy uznał za niezgodne ze stanem faktycznym na gruncie. Organ wyjaśnił jednocześnie, że obowiązek o charakterze niepieniężnym zostanie uznany przez organ egzekucyjny za wykonany dopiero po wykonaniu go w całości. Zdaniem organu odwoławczego, elementy nierozebranego miejsca postojowego w postaci betonowych krawężników osadzonych z dwóch stron na odcinku od bramki wejściowej prowadzącej na działkę nr [...] do utwardzenia drogi gminnej, stwarzają zagrożenie dla użytkowników drogi gminnej, gdyż wystają powyżej poziomu gruntu na wysokość zdjętej kostki betonowej i dlatego powinny zostać usunięte w jak najszybszym czasie. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając je w całości, zarzucił naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w nieuwzględnieniu tego, że skarżący nie dokonał w całości ciążącego na mim obowiązku rozbiórki, albowiem decyzją z dnia 26 października 2023 r. Wojewoda Podlaski B. P. w sprawie sygn. akt AB-1.3151.1.20.2023.MBo wstrzymał do dnia 31 sierpnia 2024 r., egzekucję administracyjną, prowadzoną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki, w sprawie obowiązku wykonania rozbiórki samowolnie zrealizowanego stanowiska postojowego dla samochodu osobowego o wymiarach około 2,50 m x 12,8 m, wybudowanego na działce o nr [...] w obrębie P., gm. S., a o której to decyzji organ powiatowy był poinformowany, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ drugiej instancji dowolnej oceny materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji z dnia 26 października 2023 r. Wojewody Podlaskiego w sprawie sygn. akt AB-1.3151.1.20.2023.MBo wstrzymującej do dnia 31 sierpnia 2024 r. egzekucję administracyjną, prowadzoną przez PINB, w sprawie obowiązku wykonania rozbiórki samowolnie zrealizowanego stanowiska postojowego dla samochodu osobowego o wymiarach około 2,50 m x 12,8 m, wybudowanego na działce o nr [...] w obrębie P., gm. S.. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z uwagi na wskazywaną decyzję z 26 października 2023 r. zaprzestał wykonania prac przywracających stan poprzedni terenu. Tym bardziej, że z uwagi na zbliżającą się zimę nie byłoby możliwe wykonanie zasadzenia trawy. Nastąpi to niewątpliwie na wiosnę, bowiem obowiązek przywrócenia terenu do stanu poprzedniego został przesunięty do dnia 31 sierpnia 2024 r. Wskazał, że decyzja Wojewody Podlaskiego jest prawomocna. W ocenie skarżącego, w związku z decyzją wstrzymującą egzekucję administracyjną, wszelkie czynności egzekucyjne powinny zostać czasowo wstrzymane, a nałożona kara grzywny nie powinna być w tym czasie egzekwowana. W odpowiedzi na skargę PWINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organy egzekucyjne prowadzą postępowanie służące doprowadzeniu do wykonania obowiązków, gdy wynikają one z decyzji właściwych organów, co jednoznacznie wynika z treści art. 3 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy. W niniejszej sprawie rozstrzygnięciem takim jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki z dnia 21 października 2022 r. nakazująca skarżącemu rozbiórkę stanowiska postojowego dla samochodu osobowego o wymiarach około 2,50m x 12,80m, zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym P., położonej w gminie S.. Działający w trybie odwoławczym Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją ostateczną z dnia 6 grudnia 2022 r. utrzymał ww. decyzję w mocy, zaś wniesiona skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Organy obu instancji uznały, co sąd zaaprobował, że o ile budowa zjazdu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani też dokonania zgłoszenia w trybie art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego, to biorąc pod uwagę fakt, że teren, na którym zostało zlokalizowane sporne stanowisko postojowe znajduje się na obszarze Natura 2000 (Jeleniewo PHL 2000001) - realizacja przedmiotowych robót budowlanych wymagała dokonania zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, czego skarżący zaniechał. Należy jednocześnie wyjaśnić, że rozstrzygnięcie to jest ostateczne, wobec czego organy były związane jego treścią. Ponadto, mając na uwadze związanie sądu granicami sprawy, w niniejszej sprawie kontrolą sądowoadministracyjną mogło być objęte wyłącznie postanowienie o odmowie umorzenia grzywny nałożonej w celu przymuszenia, nie zaś decyzja, z uwagi na której niewykonanie przedmiotową grzywnę nałożono. Organ nadzoru budowlanego I instancji, po uprzednim doręczeniu upomnienia, wystawił skarżącemu tytuł wykonawczy nr PNB.52.1.23, opatrzony klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. W wyniku uchylania się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia 21 października 2022 r., postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2023 r., znak: PNB.52.1-23 – na skarżącego nałożono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł. Ostatnie z wymienionych rozstrzygnięć zostało utrzymane w mocy prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2023 r. znak: WOP.7722.70.2023.BŁ. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest powoływana przez organy obu instancji okoliczność braku wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki, którą kwestionuje skarżący. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma kluczowe znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w którym orzeczono o zasadności orzeczonej przez organ I instancji odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia - o co zobowiązany wnioskował pismem z dnia 4 września 2023 r. W tym miejscu należy wskazać, że grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. środków przymuszających. Jest zatem formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Natomiast umorzenie grzywny w celu przymuszenia, zgodnie z treścią art. 125 § 1 u.p.e.a. możliwe jest jedynie w razie wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze, sytuacja zaistniała na gruncie rozpoznawanej sprawy nie spełnia przytoczonej wyżej przesłanki. Częściowe wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie może bowiem stanowić podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt: IV SA/Gl 59/10). Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 8 listopada 2023 r. (k. 26-32 akt organu II instancji) wynika, że jakkolwiek skarżący dokonał rozbiórki stanowiska postojowego w części, to do rozbiórki w dalszym ciągu pozostawała wówczas podbudowa cementowo-piaskowa usytuowana w miejscu po zdjęciu kostki brukowej oraz cześć krawężników (obrzeży) przy furtce na wejściu do budynku, będące elementem spornego stanowiska postojowego - którego dotyczy nałożony obowiązek rozbiórki. Powyższe ustalenia potwierdza przedstawiony w załączeniu do tego protokołu materiał fotograficzny. Uwzględniając powyższe, organy w sposób prawidłowy odmówiły umorzenia grzywny w celu przymuszenia, skoro uznały, że w sprawie nie wykonano całkowicie określonych w decyzji z dnia 21 października 2022 r. obowiązków. Z przywołanego już przepisu art. 125 u.p.e.a. wynika bowiem, że nawet częściowe wykonanie obowiązku nie stanowi przesłanki do umorzenia grzywny, choć w określonej sytuacji może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, o którym mowa w art. 33 pkt 1 u.p.e.a. Umorzenie grzywny w celu przymuszenia i ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. - podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. W następstwie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego organy obu instancji właściwie zinterpretowały i zastosowały przepis art. 125 § 1 u.p.e.a. Nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że skarżący nie wykonał w całości określonego w tytule wykonawczym obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 21 października 2022 r. Należy także wyjaśnić skarżącemu, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności aktów administracyjnych, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji uznać należy za prawidłowe. Skoro bowiem działania podejmowane przez organy obu instancji mają uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa, a jak wynika z protokołu kontroli z 8 listopada 2023 r. wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną - skarżący nie wykonał wskazanej wyżej decyzji nakazującej rozbiórkę, to brak jest wystarczających podstaw do uznania, że obowiązki wynikające z tej decyzji zostały w pełni wykonane i by zachodziły okoliczności pozwalające na umorzenie nałożonej na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Jednocześnie, jeśli skarżący wykona orzeczony ostateczną decyzją administracyjną nakaz rozbiórki w całości, to będzie miał możliwość ponownego wnioskowania o umorzenie nałożonej na niego grzywny w celu przymuszenia. Obecnie jednak brak jest podstaw do umorzenia przedmiotowej grzywny. Odnosząc się do przedłożonej wraz ze skargą decyzji Wojewody Podlaskiego z 26 października 2023 r. wstrzymującej do dnia 31 sierpnia 2024 r. egzekucję administracyjną wskazać należy, że czynności egzekucyjne zostały po dacie jej wydania wstrzymane. Jednakże wstrzymanie czynności egzekucyjnych na mocy art. 27 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2023 r. poz. 190) nie eliminuje orzeczonego przez organ obowiązku, a ma jedynie pozwolić na przygotowanie się do jego wykonania. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do przymusowej realizacji obciążających skarżącego obowiązków, a instytucja wstrzymania egzekucji nie może tego celu uniemożliwiać. Dlatego też, jak prawidłowo wywodzi organ w odpowiedzi na skargę, błędne jest stanowisko skarżącego, że z uwagi na wstrzymanie egzekucji administracyjnej brak jest podstaw do żądania zapłaty nieuiszczonej grzywny. Wydanie przez Wojewodę decyzji o wstrzymaniu egzekucji administracyjnej nie stanowiło podstawy do wydania przez PWINB odmiennego niż będące przedmiotem kontroli sądu rozstrzygnięcia. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935).