II SA/Ol 564/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 24 maja 2024 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"), w wyniku rozpatrzenia zażalenia M. B. (dalej jako: "skarżący", "inwestor") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") z 14 lutego 2024 r., wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej w miejscowości B., na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, że PINB wszczął postępowanie 14 listopada 2023 r. wobec ustalenia, że na ww. działce trwa bez pozwolenia budowa budynku o wymiarach 10 m x 6 m, rozpiętości konstrukcji 5,70 m, zlokalizowanego 5 m od linii brzegowej jeziora. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem inwestora, że jest to budynek gospodarczy związany z produkcją rolną, na który nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. Podzielił stanowisko organu I instancji, że kontrolowany budynek nie spełnia przesłanek z art. 29 ust. 2 pkt 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej jako "P.b."), gdyż inwestor nie wykazał, że budynek jest związany z produkcją rolną. WINB podniósł, że fakt posiadania statusu rolnika i posiadania gospodarstwa rolnego same w sobie nie upoważniają do korzystania z ww. zwolnienia. Budowany obiekt musi mieć związek z prowadzoną produkcją rolną. Poprzez produkcję rolną rozumiemy działalność w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym ogrodniczej, sadowniczej, pszczelarskiej i rybnej, lub produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych, grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb (stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy o podatku rolnym). W ocenie organu odwoławczego skarżący nie wykazał jakichkolwiek okoliczności, które pozwalałyby przyjąć, że przedmiotowy obiekt jest związany z produkcją rolną, ale nie w rozumieniu potocznym. Dodatkowo WINB wskazał na zakres oddziaływania budynku. Uznał, że skoro teren działki jest objęty uchwałą nr XXXVII/754/14 Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 26 maja 2014 r. zmieniającą uchwałę nr VII/126/11 z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego, a więc przedmiotowa działka jest położona na terenie objętym ścisłą ochroną i w obrębie zakazu nowej zabudowy, przyjęcie, że obszar oddziaływania realizowanej inwestycji obejmuje jedynie tą działkę jest błędne. Już samo zbliżenie budowy do działki jeziornej powoduje, że oddziaływuje ona na tę działkę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a.") poprzez: a) niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych; b) błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanego postanowienia, ograniczające się jedynie do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, iż "inwestor nie wykazał, że przedmiotowy obiekt związany jest z produkcją rolną", bez jakiegokolwiek wskazania przez organ, na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie; c) wydanie postanowienia w sposób budzący ograniczone zaufanie obywateli do organów administracji publicznej poprzez: opieranie swojego postanowienia na niezrozumiałym i nielogicznym toku rozumowania, tj. przyjęciu, że fakt posiadania statusu rolnika i posiadania gospodarstwa rolnego same w sobie nie upoważniają do korzystania z ww. zwolnienia; błędne uznanie, że istnieje ustawowa definicja dla określenia "produkcji rolnej" oraz wprowadzanie niezrozumiałego twierdzenia, że samo zbliżenie budowy do działki jeziornej powoduje, że oddziaływuje ona na tę działkę, w okolicznościach funkcjonowania w ustawie Prawo budowlane definicji obszaru oddziaływania, który ściśle związany jest z wprowadzeniem przez realizowany obiekt budowlany ograniczenia w zabudowie tego terenu; d) nieprzedstawienie w uzasadnieniu postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w szczególności bezpodstawne uzasadnienie dla przyjęcia, że obszar oddziaływania realizowanej inwestycji obejmuje jedynie tę działkę jest błędne; e) nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej w związku z brakiem legalnej definicji produkcji rolnej w sytuacji, gdzie przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę ograniczeń lub odebranie stronie uprawnienia, przy czym rozstrzygnięcie sprawy na korzyść skarżącego nie ma wpływu na interesy osób trzecich, gdyż obszar oddziaływania projektowanego budynku znajduje się w całości na działce skarżącego. - art. 3 pkt 20 oraz art. 29 ust. 2 pkt 33 P.b. poprzez nieprawidłowe zastosowanie; - art. 2 ust. 2 ustawy o podatku rolnym poprzez nieprawidłowe zastosowanie, tj. zastąpienie określenia "działalności rolniczej" określeniem "produkcja rolna", co w efekcie może prowadzić do błędnego uznania, że istnieje ustawowa definicja dla określenia "produkcji rolnej". W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, i umorzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że przedmiotowa budowa została poprzedzona: 1. Dokonaniem w dniu 2 listopada 2021 r., na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., zgłoszenia budowy na ww. działce dwóch budynków gospodarczych o wymiarach 3 m x 5 m każdy. Skarżący otrzymał zaświadczenie wydane z upoważnienia starosty z 6 grudnia 2021 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec ww. zgłoszenia (załącznik nr 1). Skarżący ww. budynków nie wykonał. 2. Uzyskaniem zgody zarządcy drogi z dnia 17 stycznia 2023 r. na umieszczenie obiektu budowlanego w odległości 3,00 m od granicy działki drogowej zgodnie z załączoną mapą (załącznik nr 2). 3. Dokonaniem w dniu 24 lutego 2023 r., na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., zgłoszenia budowy na działce budynku gospodarczego o wymiarach 5 m x 6 m. Skarżący otrzymał zaświadczenie wydane z upoważnienia starosty z 14 marca 2023 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec ww. zgłoszenia (załącznik nr 3). Skarżący ww. budynek wykonał. 4. W późniejszym czasie skarżący uzyskał dla przedmiotowej działki: - decyzję Wójta Gminy z 1 sierpnia 2023 r. nr 286/2023 o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na budynek mieszkaniowy jednorodzinny (załącznik nr 4); - decyzję nr 23/2024 z dnia 2 lutego 2024 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny (załącznik nr 5); - decyzję Wójta Gminy z 14 czerwca 2024 r. nr 344/2024 o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej (załącznik nr 6). Skarżący oświadczył, że uzyskane zgody i decyzje, dokonane zgłoszenia i wydane zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, utwierdzają go w przekonaniu, że przepisy ustawy Prawo budowlane są dla niego zrozumiałe i na tyle biegle się nimi posługuje, że jest w stanie ocenić, czy spełnia wszystkie wymogi zawarte w art. 29 ust. 2 pkt 33 P.b., który daje możliwość budowy bez zgłoszenia i pozwolenia na budowę, a tym samym bez oceny i kontroli przez osoby z uprawnieniami budowlanymi, wykształceniem prawniczym czy administracji publicznej. Skarżący nie zgodził się, że nie wykazał, że sporny obiekt jest związany z produkcją rolną. Wyjaśnił, że posiada grunty rolne - łąki, które regularnie kosi, w związku z czym potrzebuje budynku do przechowywania odpowiedniego sprzętu rolniczego, tj. budynku gospodarczego - stodoły, ponieważ budynki gospodarcze związane z produkcją rolną, które posiada, zostały wyłączone przez nadzór budowlany z użytkowania, o czym skarżący dowiedział się dopiero w roku 2023. Skarżący nie dysponuje decyzją PINB o wyłączeniu budynków z użytkowania, ponieważ decyzje były nałożone na poprzedniego właściciela nieruchomości. Skarżący nie bardzo wie, jak ma wykazać, że przedmiotowy obiekt, który jest w trakcie budowy (w związku z czym nie jest jeszcze użytkowany), jest związany z prowadzoną produkcją rolną. Zdaniem skarżącego w odpowiedzi na wezwanie określił na czym polega jego działalność rolnicza prowadzona na gruntach rolnych przeznaczonych na łąki, jest ona zgodna z przeznaczeniem tych gruntów, a produktem jest siano. Wprawdzie skarżący nie wskazał na produkt końcowy, ale jest oczywiste, że z łąki pozyskuje się siano, czyli paszę. A przedmiotowy budynek gospodarczy jest drewnianą stodołą, co zostało uwidocznione na zdjęciach wykonanych w czasie kontroli. W okresie, w którym PINB przeprowadzał kontrolę, tj. 26 października 2023 r., skarżący był już po zbiorach siana, dlatego inspektorzy nie mogli stwierdzić, że na gruntach rolnych prowadzona jest działalność rolnicza. Ponadto skarżący jest w trakcie tworzenia siedliska i na ten moment posiada warunki zabudowy dla działki nr [...] pod zabudowę zagrodową oraz przydomowego ogrodu warzywno-owocowego, co pracownicy PINB w trakcie kontroli wykazali, jednak uznali, że kilka krzaczków borówki nie wypełnia definicji produkcji rolnej. Według skarżącego, brak ustawowej definicji "produkcji rolnej" uzasadnia przyjęcie założenia, iż istnieją wątpliwości co do tego, jak rozumieć to pojęcie, którym posługują się omawiane przepisy, a tym samym, w świetle regulacji art. 7a § 1 k.p.a., należy dokonać wykładni korzystniejszej dla strony zobowiązanej do poniesienia ewentualnych kosztów związanych z legalizacją budynku. Dalej skarżący argumentował, że nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest fakt, że budynek jest w trakcie budowy, co na ten moment nie pozwala organom nadzoru budowlanego jednoznacznie stwierdzić, czy budynek jest związany z produkcją rolną. Dlatego, zdaniem skarżącego, organy swoją ocenę powinny oprzeć na deklaracji skarżącego, że właśnie w takim celu powstaje przedmiotowy obiekt. Wskazał, że nie są to gołosłowne deklaracje, ponieważ skarżący jest w trakcie tworzenia siedliska i posiada warunki zabudowy dla przedmiotowej działki pod zabudowę zagrodową, a sposób realizacji przedmiotowego budynku nie wskazuje na realizowanie go w innym celu niż związanym z produkcją rolną. Jeżeli organ uzna w późniejszym czasie, że zrealizowany i użytkowany obiekt budowlany nie jest związany z produkcją rolną i jego przeznaczenie jest inne niż to, które deklaruje skarżący, ma możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego celem doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej należy rozumieć budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Definicja budynku gospodarczego nie wskazuje na to, żeby w tym budynku było możliwe prowadzenie produkcji rolnej. Taki budynek ma służyć jedynie jako zaplecze dla produkcji rolnej, czyli np. do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. I właśnie w takim celu skarżący przedmiotowy budynek buduje, tj. chce w nim przechowywać środki produkcji rolnej (siano), sprzęty rolnicze (kosiarki) oraz płody rolne z przydomowego ogródka warzywno-owocowego, którego zaczątkiem były stwierdzone przez pracowników PINB krzaki borówek. Skarżący stwierdził, że nie rozumie dlaczego WINB przyjął, że obszar oddziaływania przedmiotowego budynku gospodarczego nie mieści się na działce inwestora. Podał, że budynek znajduje się w odległości 4,7 m od linii brzegowej jeziora, tak samo jak budynek, na który uzyskał pozwolenie na przebudowę i rozbudowę ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny. W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej nie stwierdził, aby działki sąsiednie znajdowały się w obszarze oddziaływania tego budynku. W związku z tym jedynymi stronami postępowania był skarżący i jego żona – współwłaściciele działki nr [...]. Zdaniem skarżącego potwierdza to, że został spełniony warunek, że obszar oddziaływania mieści się na działce inwestora. Skarżący dodatkowo wskazał na wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2282/23, zgodnie z którym: "Obowiązek zachowania norm wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) dotyczy każdego inwestora i nie może być traktowany jako wprowadzający ograniczenia w zabudowie w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, budynek realizowany jest zgodnie z przepisami, a jego obszar oddziaływania mieści się na działce, na której został zaprojektowany. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślił, że stan faktyczny sprawy nie pozostawia wątpliwości, że skarżący naruszył przepisy ustawy Prawo budowlane i zasadne było wszczęcie postępowania i wdrożenie procedury z art. 48 P.b. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie została spełniona przesłanka oddziaływania obiektu, który winien mieścić się w całości na działce, na której został zaprojektowany. Faktyczne zbliżenie budowy do działki jeziornej (zaledwie 5 m) potencjalnie oddziaływuje na tę działkę. Takie zbliżenie potwierdza, że istnieje wysokie prawdopodobieństwo takiego oddziaływania, skoro została wyznaczona 100 metrowa strefa braku zabudowy od brzegów jezior (wyrok WSA w Olsztynie z 28 maja 2024 r. II SA/Ol 217/24. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym unormowaniem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2024 r. poz. 935) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Zasadą w Prawie budowlanym jest, zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29 określają zatem na zasadzie wyjątku zamierzenia budowlane, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dlatego przepisy te należy interpretować ściśle. W rozpoznawanej sprawie skarżący deklaruje, że kontrolowany budynek gospodarczy zrealizował zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 33 P.b. Przepis ten stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 mi wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Rację mają organy orzekające, że zastosowanie tego przepisu wymaga łącznego spełnienia opisanych w nim warunków. Przy czym nie budziło wątpliwości organów nadzoru budowlanego, że kontrolowany obiekt stanowi budynek gospodarczy mieszczący się w wymienionych parametrach. Stwierdzono natomiast, że nie ma podstaw do przyjęcia, że budynek ten jest związany z produkcją rolną. Ta ocena organów orzekających jest całkowicie zasadna. Brak legalnej definicji "produkcji rolnej" oznacza konieczność interpretacji tego pojęcia przy zastosowaniu zasad wykładni przepisów prawa, w tym wykładni językowej, systemowej oraz celowościowej. Analiza omawianego przepisu pod tym względem prowadzi do wniosku, że związanie budynku gospodarczego z produkcją rolną należy łączyć ściśle z prawem do prowadzenia gospodarstwa rolnego i z rzeczywistym prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a nie tylko z deklaracją prowadzenia gospodarstwa rolnego. Podczas oględzin skarżący oświadczył, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego położonego na działkach [...], położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. Natomiast przedłożone przez skarżącego i załączone do akt administracyjnych dokumenty potwierdzały jedynie, że: skarżący jest właścicielem działki nr [...] stanowiącej grunty orne i las; skarżący dokonywał zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na tej działce i organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu; skarżący uzyskał zgodę Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na użytkowanie części terenu jeziora E. na posadowienie pomostu stałego na wysokości działki nr [...] w celu uprawiania rekreacji, turystki, sportów wodnych oraz amatorskiego połowu ryb. Dokumenty te w żaden sposób nie wskazywały, że skarżący prowadzi gospodarstwo rolne, a tym samym produkcję rolną. Zasadnie tym samym organ odwoławczy wezwał skarżącego do udokumentowania, że jest producentem rolnym w rozumieniu ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2023 r. poz. 885) oraz wyjaśnienia z jaką produkcją rolną będzie związany budynek. W odpowiedzi (pismem z 22 kwietnia 2024 r.) skarżący podał, że nie składa wniosków o dopłaty, w związku z czym nie złożył również wniosku o wpis do ewidencji producentów, gdyż nie ma takiego obowiązku. Jeżeli jest to niezbędne, to oczywiście wniosek o wpis do ewidencji producentów złoży. Wyjaśnił też, że budynek będzie związany z produkcją rolną polegającą na utrzymaniu gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnie z ochroną środowiska i przechowywania związanych z tym celem sprzętów i narzędzi rolniczych oraz środków ochrony roślin. Posiada grunty rolne — łąki i zgodnie z wymogami, takie grunty wymagają regularnego koszenia, w związku z czym potrzebuje budynku do przechowywania odpowiedniego sprzętu rolniczego - posiadane budynki w gospodarstwie rolnym związane z produkcją rolniczą zostały wyłączone przez nadzór budowlany z użytkowania. Z wyjaśnień skarżącego wynika, że nabył grunty rolne z zabudowaniami wyłączonymi z użytkowania, zatem bez zaplecza koniecznego do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Skarżący mieszka w E. i nie wskazywał, aby posiadał jakiekolwiek zabudowania, czy urządzenia służące mu do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Samego zaś posiadania gruntów rolnych nie można utożsamiać z posiadaniem gospodarstwa rolnego. Zgodnie z art. 55[3] Kodeksu cywilnego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zgodnie z tą definicją gospodarstwo rolne to pewna całość produkcyjna (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2674/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA") związana z prawem do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 423) normuje zasady prowadzenia rodzinnych gospodarstw rolnych i wskazuje w art. 5 ust. 1 pkt 1, że takie gospodarstwo może być prowadzone przez rolnika indywidualnego. W myśl art. 6 ust. 1 tej ustawy za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. Okoliczność, że produkcję rolną należy ściśle łączyć z prowadzeniem działalności rolniczej potwierdzają przepisy powołanej przez organ odwoławczy ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z art. 3 pkt 3 tej ustawy producent rolny to m.in. osoba fizyczna będąca rolnikiem. Na kanwie tego przepisu, w wyroku z 23 lutego 2024 r. sygn. akt I GSK 1121/20, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można uznać za producenta rolnego podmiotu, który nie uzyskuje dochodu z plonów zebranych z gruntów rolnych, a także który nie wykaże, że posiada infrastrukturę służącą prowadzeniu działalności rolnej w postaci np. budynków, maszyn czy urządzeń rolniczych, że osobiście wykonuje zabiegi agrotechniczne, nie przedstawia dokumentów, czy też innych dowodów, potwierdzających realne prowadzenie działalności rolniczej. Uwagi te wskazują, że rozumienie pojęcia rolnika jako producenta rolnego w systemie prawa jest jednolite. Skoro producentem rolnym jest rolnik (w przypadku osób fizycznych), to logicznym jest, że osoba fizyczna niebędąca rolnikiem nie może prowadzić produkcji rolnej, a tym samym skorzystać z dobrodziejstwa art. 29 ust. 2 pkt 33 P.b. Mimo zasadnego wezwania organu odwoławczego, skarżący nie wykazał w żaden sposób, że prowadzi gospodarstwo rolne, a tym samym produkcję rolną. Tłumaczył tylko, że trzeba kosić łąki i w budynku będzie przechowywał sprzęty i narzędzia rolnicze oraz środki ochrony roślin. Nie wykazał jednak, że kosił łąki i co zrobił ze skoszonym sianem. Dodatkowo z załączonych do skargi dokumentów wynika, że przed przystąpieniem do realizacji spornego budynku gospodarczego w sierpniu 2023 r. skarżący wnioskował o rozbudowę i przebudowę istniejącego jedynie na działce nr [...] budynku gospodarczego oraz zmianę sposobu jego użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny. Zgodnie z załączoną do skargi decyzją o warunkach zabudowy dla tego zamierzenia z 1 sierpnia 2023 r. przyjęto kwalifikację terenu jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Przeczy to uznaniu, że zamierzeniem inwestora było w tamtym czasie tworzenie siedliska, czyli zabudowy zagrodowej stanowiącej zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego (por. uchwała Sądu Najwyższego z 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, poz. 8). W wyroku z 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 863/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zabudowa zagrodowa to funkcjonalnie zorganizowane zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służąca prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Wskazuje się, że poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda - siedlisko (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16, dostępny w CBOSA). W świetle powyższych uwag nie można uznać, aby sam budynek mieszkalny w zabudowie jednorodzinnej, na który skarżący uzyskał zgodę, mógł tworzyć zabudowę zagrodową. Wydana wówczas decyzja o warunkach zabudowy wskazywała odmienne od rolnej przeznaczenie terenu, co nie pozwalało na powiązanie zabudowy towarzyszącej z produkcją rolną. Zauważyć też trzeba, że skarżący wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej po realizacji spornego budynku gospodarczego, kiedy istniała konieczność wykazania, że jest on związany z produkcją rolną. Skarżący podnosił w skardze, że jest na etapie tworzenia siedliska. Nie może temu służyć art. 29 ust. 2 pkt 33 P.b., który powinien być stosowany przy uzupełnieniu zabudowy zagrodowej. Tylko w takim przypadku ma sens wyłączenie takich obiektów spod uzyskania warunków zabudowy, na zasadzie art. 59 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130). Skład orzekający podziela również stanowisko organu odwoławczego i WSA w Olsztynie wyrażone w wyroku z 28 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 217/24 (publ. w CBOSA), zgodnie z którym nie można uznać, że zakres oddziaływania budynku posadowionego w strefie zakazu mieści się wyłącznie w obrębie działki inwestora. Przypomnieć trzeba, że w miejscu posadowienia budynku obowiązuje zakaz budowy w strefie 100 m od brzegu jeziora. Skarżący posadowił zaś budynek w odległości 5 m. Prawodawca dopuścił wyjątki od wymienionego zakazu, które muszą podlegać weryfikacji przez uprawniony podmiot. Należy mieć bowiem na uwadze, że zakaz zabudowy służy realizacji konkretnych celów, dla jakich utworzono Obszar Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego. Należy uznać, że lokalizacja zabudowy w strefie mniejszej niż ogólnie dopuszczona jest równoznaczne z oddziaływaniem inwestycji na teren podlegający prawnej ochronie. Potwierdza to treść § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), do którego odwołuje się skarżący w skardze. W myśl tego unormowania usytuowanie budynku z zachowaniem odległości dopuszczonej na zasadzie wyjątku, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Zasadnie więc organ odwoławczy przyjął, że oddziaływanie spornego budynku gospodarczego wykracza poza działkę inwestora, co jest sprzeczne z dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 33 P.b. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy odpowiada dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Przepis ten obligował organ I instancji do pouczenia inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu, co też organ I instancji uczynił. Postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera tylko postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej, określa ramy tego postępowania. Na tym etapie organ orzekający ma obowiązek jedynie zbadać, czy doszło do samowoli budowlanej i pouczyć inwestora o możliwości legalizacji. Dopiero po złożeniu wniosku przez inwestora o legalizację, który może zostać złożony w ściśle określonym terminie (art. 48a u.p.b.), organ nadzoru budowlanego, ma obowiązek wezwać inwestora do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych i je ocenić (art. 48 b u.p.b.). Dopiero po złożeniu przez inwestora wniosku o legalizację samowoli budowlanej i spełnieniu warunków określonych w art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b., tj. stwierdzeniu, że jest możliwe doprowadzenie samowoli do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a u.p.b.). Dopiero w tym postanowieniu organ określa wiążąco wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie to stronie przysługuje zażalenie (art. 49 ust. 2b u.p.b.). Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, z poszanowaniem zasad unormowanych w art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 2 i § 3 k.p.a. W szczególności organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy. Zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający i został rozważony w całokształcie. Poczynionym przez organy orzekające ustaleniom faktycznym nie można przypisać dowolności, gdyż mają oparcie w dowodach przeprowadzonych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto ich ocena jest zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organy orzekające dokonały prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do postanowień (art. 126 k.p.a.). Organy orzekające zgodnie z tym unormowaniem wyjaśniły, jakie okoliczności faktyczne i prawne przemawiały za wstrzymaniem budowy spornego budynku gospodarczego, co umożliwiało poznanie motywów i weryfikację zajętego stanowiska. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 7a k.p.a., ponieważ wbrew przekonaniu skarżącego art. 29 ust. 2 pkt 33 P.b. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W tym stanie rzeczy skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.