II SAB/Gl 4/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi R. W. (W.) na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Śląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 13 grudnia 2023 r. R. W. (dalej jako: "skarżący" lub "strona") złożył skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej jako: "wojewoda" lub "organ") w sprawie rozpoznania jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta B. z dnia 25 czerwca 2021 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej siedemnaście budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej na terenie nieruchomości położonej w B., przy ul. [...] na działkach o nr ewid. 1, 2 i 3 obr. [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wnioskiem z dnia 4 lipca 2023 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej decyzji Prezydenta Miasta B. Jako że przez ponad 3,5 miesiąca sprawa nie została załatwiona, w dniu 26 października 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Do dnia złożenia ponaglenia, jak i do dnia złożenia skargi do Sądu sprawa objęta wnioskiem skarżącego nie została załatwiona. Wojewoda nie poinformował skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, ani też nie poinformował, kiedy sprawa ta zostanie załatwiona. Co więcej, postępowanie w sprawie nie zostało formalnie wszczęte. Pierwsza czynność wojewody, wg skarżącego, miała miejsce dopiero w dniu 30 października 2023 r., a zatem po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia. Skarżący podkreślił, że bezczynność organu jest znaczna, niezaprzeczalna, prawo naruszono w sposób oczywisty, a dodatkowo bezczynność ta nie została w jakikolwiek racjonalny sposób uzasadniona. Dlatego też w jego ocenie bezczynność organu powinna być uznana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie, o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i przedstawił zwięźle przebieg postępowania w rozpatrywanej sprawie. Wskazał on, że decyzja, której dotyczył wniosek skarżącego z dnia 4 lipca 2023 r., była wcześniej przedmiotem postępowania wznowieniowego, prowadzonego przez organy administracji architektoniczno - budowlanej na wniosek skarżącego w oparciu o przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 775 ze. zm.), dalej powoływanej jako "k.p.a.". Decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 5 lipca 2022 r., znak: IFXIV.7840.11.5.2022, kończącą ww. postępowanie wznowieniowe wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/GI 1339/22 uchylił. W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej z dnia 9 marca 2023 r. od ww. wyroku WSA, sprawa przekazana została wraz z kompletem akt do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Do dnia dzisiejszego NSA nie wydał wyroku w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 25 czerwca 2021 r. nr [...], wpłynął do organu w dniu 6 lipca 2023 r., tj. po zaskarżeniu kasacyjnie ww. wyroku WSA z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1339/22 i przekazaniu kompletu akt przedmiotowej sprawy do NSA. Pismami z dnia 6 i 28 lipca 2023 r. (które wpłynęły do tut. organu odpowiednio: 31 lipca 2023 r. i 1 sierpnia 2023 r.) skarżący uzupełnił ww. wniosek z dnia 4 lipca 2023 r., dosyłając dodatkowe zebrane przez siebie materiały dowodowe. Po wstępnym przeanalizowaniu wniosku i jego uzupełnieniu organ pismem z dnia 30 października 2023 r. zwrócił się do NSA z prośbą o wypożyczenie akt sprawy. Pismem z tego samego dnia wystąpił także do organu I instancji o aktualne dane rejestrowe, dotyczące nieruchomości objętych zakwestionowanym pozwoleniem na budowę. Pismem z dnia 31 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1104/23 (data wpływu do tut. organu: 6 listopada 2023 r.), Naczelny Sąd Administracyjny wypożyczył akta administracyjne sprawy na okres 14 dni, z zastrzeżeniem zwrotu akt po wykorzystaniu. Pismem z dnia 31 października 2023 r. Urząd Miejski w B. przekazał Wojewodzie Śląskiemu wypisy z ewidencji gruntów. Pismem z dnia 6 listopada 2023 r. Wojewoda Śląski przekazał Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Warszawie ponaglenie skarżącego z dnia 26 października 2023 r. na niezałatwienie jego wniosku w ustawowym terminie. Po sporządzeniu niezbędnych kopii akt, tut. organ - pismem z dnia 20 listopada 2023 r. zwrócił oryginalne akta sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po przeprowadzeniu opisanych wyżej czynności oraz wstępnym przeanalizowaniu zebranych akt organ w dniu 8 grudnia 2023 r., wszczął na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 25 czerwca 2021 r. W piśmie z tego samego dnia poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Odpowiadając na zarzut bezczynności organ zwrócił uwagę na fakt, iż skarga dotyczy postępowania nieważnościowego, tj. sprawy prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, w sytuacji, gdy równolegle (przed sądami administracyjnymi) prowadzone jest postępowanie dotyczące kontroli tej samej decyzji w innym trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie wznowieniowym. Powyższe, tj. zbieg dwóch toczących się równolegle postępowań, wydłużyło proces pozyskania akt sprawy niezbędnych do przeprowadzenia niniejszego postępowania. Ponadto nie wszystkie działania, jakie podejmował tut. organ celem rozpoznania wniosku skarżącego były wiadome wnioskodawcy, co mogło sprawić, iż odniósł on mylne wrażenie o bezczynności organu w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W ocenie Sądu nie jest sporne w sprawie, że skarżący złożył ponaglenie na bezczynność Wojewody do organu wyższego stopnia tj. Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego. Takie ustalenie ma podstawowe znaczenie dla rozpatrzenia przez sąd skargi na bezczynność organu administracji. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Występujący w przywołanym przepisie zwrot "w każdym czasie" oznacza, że ponaglenie takie winno być złożone w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego niezakończonego stosownym rozstrzygnięciem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 maja 2021 r. II SAB/Gl 71/20, LEX nr 3190178). Oceniając prowadzenie postępowania przez Wojewodę stwierdzić należy, że skarżący zasadnie zarzucił mu bezczynność w przedmiocie rozpoznania przedmiotowej sprawy. Organ nie wywiązał się bowiem z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów k.p.a. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zachodzi bezczynność organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w przypadku braku aktywności organu w danej sprawie. Przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy natomiast rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwienie sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Jak wynika z analizy akt skarżący złożył wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia 25 czerwca 2021 r. dniu 6 lipca 2023 r. (data wniosku 4 lipca 2023 r.). Pismami z dnia 6 i 28 lipca 2023 r. (które wpłynęły do organu odpowiednio: 31 lipca 2023 r. i 1 sierpnia 2023 r.) skarżący uzupełnił ww. wniosek z dnia 4 lipca 2023 r., dosyłając dodatkowe zebrane przez siebie materiały dowodowe. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez Wojewodę w dniu 8 grudnia 2023 r. zgodnie z zawiadomieniem znajdującym się w aktach sprawy. Z treści art. 157 § 2 k.p.a. wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z kolei z treści art. 35 k.p.a. wynika, że: § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. § 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. § 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak stanowi art. 36 k.p.a. § 1. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. § 2. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powołane wyżej przepisy pozwalają stwierdzić, że zgodnie z ustalonym stanem faktycznym dniem wszczęcia postępowania w sprawie był dzień 6 lipca 2023 r., gdyż w tym dniu wpłynął do Wojewody wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego. Konsekwencją tej okoliczności powinno być zastosowanie w sprawie przez organ art. 61 § k.p.a. tj. zawiadomienie wszystkich osób będących stronami w sprawie. Czynność tą należy wykonać niezwłocznie. W badanej sprawie Wojewoda wykonał ją dopiero w dniu 8 grudnia 2023 r., a więc po upływie 5 miesięcy od daty wszczęcia postępowania przez skarżącego zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W tym okresie, pomimo złożonego przez skarżącego ponaglenia do Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego w dniu 26 października 2023 r., organ nie powiadomił skarżącego o podejmowanych czynnościach i przyczynach niezachowania terminu załatwienia sprawy. Notabene z akt administracyjnych nie wynika czy i jak ponaglenie skarżącego zostało rozpoznane przez organ wyższego stopnia. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić trzeba, że skarga na bezczynność Wojewody jest uzasadniona czemu dał wyraz Sąd w pkt 1 sentencji wyroku. Nie ulega wątpliwości, że prowadząc postępowanie Wojewoda uchybił powołanym wyżej przepisom k.p.a. Zaistniała bezczynność - zdaniem Sądu - miała miejsce z naruszeniem prawa. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt, że w okresie od 6 lipca 2023 r. do dnia 8 grudnia 2023 r. Wojewoda nie powiadomił o prowadzonych przez siebie działaniach, przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu kolejnego terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Wskazane okoliczności zawarte w odpowiedzi na skargę powinny być przekazane skarżącemu, gdyż w sposób obiektywny mogły mieć wpływ na powstanie zwłoki w terminowym załatwieniu sprawy zgodnie z kodeksem postepowania administracyjnego. Sąd stwierdził, że naruszenie prawa przez Wojewodę nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji). Sąd wziął pod uwagę okres zwłoki i wyjaśnienia organu dotyczące przeszkód w procedowaniu wniosku skarżącego. Sąd stwierdził jednocześnie, że w sprawie nie zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz od Wojewody sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie oczywiste jest, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydent Miasta toczy się od 8 miesięcy. Sąd nie stwierdził jednak by organ nie interesował się sprawą lub celowo unikał jej załatwienia na co wskazują wyjaśnienia Wojewody w odpowiedzi na skargę. Zaniedbania miały charakter formalny, związany z brakiem informowania skarżącego o przyczynach zwłoki. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie pełni funkcji odszkodowawczej i nie służy wyrównaniu ewentualnie poniesionej szkody. Suma ta nie jest również przyznawana z uwagi na trudności materialne strony postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 189/23). W tym zakresie Sąd oddalił skargę skarżącego (pkt 4 sentencji wyroku). Ponieważ do dnia orzekania przez Sąd Wojewoda nie wydał decyzji w sprawie Sąd uwzględnił wniosek strony w sprawie zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie (pkt 3 sentencji wyroku). Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 orzekł jak w sentencji. O kosztach na które składają się 100 zł wpisu od skargi) orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. (pkt 5 sentencji wyroku). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.