II OZ 489/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia O. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 323/24 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi O. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 29 lutego 2024 roku znak: ... w przedmiocie umorzenia w całości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 323/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi O. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 29 lutego 2024 roku znak: ... w przedmiocie umorzenia w całości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd zauważył, że strona skarżąca nie uzasadniła swego wniosku. Pełnomocnik skarżącego nie przedstawił uzasadnienia dla przedmiotowego wniosku o wstrzymanie wykonania. Przytoczone zostały jedynie wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanki warunkujące zastosowanie ochrony tymczasowej. Nie zostały natomiast przedstawione żadne okoliczności, dowody, które uzasadniałyby podniesione żądanie. Tym samym pełnomocnik skarżącego nie uprawdopodobnił, iż mogłaby wystąpić dla skarżącego znaczna szkoda lub zaistnieć trudne do odwrócenia skutki. Nie przedstawił udokumentowanych argumentów, które wskazywałyby, iż wykonanie zaskarżonego aktu spowoduje konkretną szkodę, czy też doprowadzi do konkretnych skutków, które byłyby trudne do odwrócenia dla skarżącego. Sąd podkreślił również, że o zasadności udzielenia ochrony tymczasowej nie mogły świadczyć merytoryczne zarzuty podniesione w skardze względem zaskarżonego aktu. Ocena wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia nie może bowiem być zastąpiona merytoryczną oceną zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego legalności lub nawet przypuszczeniami co do tej oceny. Na tym etapie postępowania sądowego nie dokonuje się bowiem oceny zasadności zarzutów, jak również legalności aktu będącego przedmiotem wniesionej skargi. Dodatkowo rozstrzygając w przedmiocie rzeczonego wniosku Sąd miał na względzie, że skarżona decyzja (umorzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy) w istocie nie nadaje się do wykonania. Wyjaśnił, że wykonalność to możliwość doprowadzenia w sposób dobrowolny lub pod przymusem egzekucji do stanu, który został opisany w rozstrzygnięciu danej decyzji. Określenie parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji przez decyzję o warunkach zabudowy nie nadaje się do wykonania bowiem sama ta decyzja (jej ustalenia) nie stanowi podstawy do przeprowadzenia robót budowlanych, które miałyby doprowadzić do powstania inwestycji o parametrach zabudowy tam wskazanych czy wykonania robót w celu uzyskania przewidzianego w niej zagospodarowania terenu. Oczywiście stanowi ona konieczny element w procesie inwestycyjnym (określa warunki zagospodarowania dla planowanej inwestycji) ale sama nie jest źródłem prawnego umocowania do podjęcia przez inwestora prac budowlanych. Tym bardziej nie nadaje się do wykonania decyzja umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy, Sąd Wojewódzki na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca O. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. zarzucając naruszenie: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wstrzymania wykonania decyzji, 2. art. 134 § 1 p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania, 3. art. 49 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i niewezwanie strony wnoszącej o wstrzymanie wykonania decyzji do uzupełnienia braków w postaci braku uzasadnienia wniosku w sytuacji w której w opinii Sądu I instancji wniosek był obarczony brakami. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego, postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że skoro ustawa przyznaje stronie prawo do wystąpienia do sądu z wnioskiem, ograniczając możliwość udzielenia stronie ochrony tymczasowej od wystąpienia choć jednej z dwóch przesłanek, to obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek, co w opinii skarżącego zostało uczynione w skardze do WSA. W skardze do WSA wskazano, że brak wstrzymania decyzji spowoduje szkodę materialną w postaci spadku wartości ziemi i braku możliwości prowadzenie przedsiębiorstwa przez skarżącą. W ocenie skarżącej wykazano zatem, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w postaci zaprzestania powadzenia działalności gospodarczej, braku możliwości realizacji inwestycji, tj. zabudowy wskazanej we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca zaznaczyła, że Sąd I instancji ma rację, wskazując iż na podstawie decyzji o warunkach zabudowy budynek w świetle prawa jeszcze powstać nie może, jednak wydanie decyzji otwiera wprost drogę do możliwości uzyskania pozwolenia na budowę i rozpoczęcia inwestycji budowlanej. Skarżąca wskazała, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy było w końcowym stadium i decyzja winna zostać wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem skarżącej, sam fakt nie wskazania wprost, że znacząca szkoda opisana w treści uzasadnienia ma się tyczyć również uzasadnienia wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji nie może świadczyć o przyjęciu przez Sąd I instancji braku argumentacji i uzasadnienia wniosku. W ocenie skarżącej, w sytuacji braków we wniosku polegających na niepowołaniu jakichkolwiek okoliczności, które wskazywałyby na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub wywołać trudne do odwrócenia skutki, należy wezwać skarżącego na mocy art. 49 § 1 p.p.s.a. do uzupełnienia wniosku w zakreślonym terminie ze skutkami wymienionymi w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w zażaleniu trafnie powołano się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 10 marca 2008 r. sygn. akt II OZ 209/08, zgodnie z którym, Sąd rozpoznając wniosek w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. bierze pod uwagę nie tylko okoliczności wskazane we wniosku, ale też wszelkie okoliczności i dokumenty znane Sądowi z urzędu. Przyjąć zatem należy, że mimo braku odrębnego uzasadnienia wniosku złożonego w skardze na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie było przeszkód aby Sąd rozpoznając ten wniosek uwzględnił treść skargi oraz zgromadzony w aktach materiał dowodowy. Chociaż więc w zażaleniu słusznie zarzucono, iż Sąd Wojewódzki nie powinien odmawiać wstrzymania zaskarżonej decyzji tylko z powodu braku uzasadnienia wniosku, to jednak analiza całej argumentacji przytoczonej w skardze nie mogła prowadzić do udzielenia ochrony tymczasowej. Przypomnieć należy, że skarga dotyczy decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że decyzja o umorzeniu postępowania jest rozstrzygnięciem sprawy o charakterze nie merytorycznym, gdyż nie formułuje żadnego prawa ani obowiązku. Natomiast zażalenie skarżącej opiera się twierdzeniu co do zagrożenia płynącego z faktu, że brak wstrzymania wykonania decyzji może doprowadzić do nieodwracalnych skutków, gdyż spowoduje szkodę materialną w postaci spadku wartości ziemi, braku możliwości realizacji inwestycji oraz zaprzestania powadzenia działalności gospodarczej. Nie można jednak przyjąć, że taka argumentacja jest wystarczająca do udzielenia ochrony tymczasowej, jeżeli nie przytoczono konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto wskazać należy, że ewentualna szkoda która może zdaniem skarżącej wystąpić nie pozostaje w bezpośrednim związku z wydaniem przedmiotowej decyzji. Chybione są więc argumenty dotyczące spadku wartości ziemi, czy braku możliwości realizacji inwestycji, gdyż takie okoliczności nie są następstwem zaskarżonej decyzji. W konsekwencji należało przyjąć, że skarżąca ani we wniosku, ani w zażaleniu nie uprawdopodobniła, aby wykonanie decyzji przed jej skontrolowaniem przez Sąd mogło doprowadzić do wyrządzenia szkody znacznych rozmiarów, bądź wywołać sytuację , w której powrót do stanu poprzedniego będzie niemożliwy. Tym samym zasadne było rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z tych względów zażalenie podlegało oddaleniu, zgodnie z art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 5