III OSK 635/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 161/22 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 22 grudnia 2021 r. nr SKO/41/SO-8/2021 w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 161/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. M. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej: organ) z dnia 22 grudnia 2021 r. nr SKO/41/SO-8/2021 w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia odpadów. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z 22 grudnia 2021 r., nr SKO/41/SO-8/2021, organ orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Gminy i Miasta L. z dnia 21 lipca 2021 r. nr 1/2021, o nałożeniu na skarżącego obowiązku usunięcia odpadów w postaci podkładów kolejowych impregnowanych kreozotem, wykorzystywanych jako elementy ogrodzenia na działce nr [...] obręb [...], stanowiącej własność M. M., w terminie 90 dni od dnia doręczenia decyzji, a także o nałożeniu obowiązku zutylizowania tych odpadów przez uprawniony podmiot oraz poinformowania organu o wykonaniu usuniecie odpadów. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w 2010 r. i do dnia wydania decyzji z dnia 22 grudnia 2021 r., organ pierwszej instancji trzykrotnie decyzją nakładał na skarżącego obowiązek usunięcia i zutylizowania odpadów w postaci podkładów kolejnych, użytych przez niego do budowy ogrodzenia działki. Decyzje te były uchylane przez organ odwoławczy w toku postępowania. Kolegium podało, że przedmiotem badania była analiza zużytych drewnianych podkładów kolejowych przez biegłego, ewentualnie przeprowadzenie dowodu z opinii odpowiedniego instytutu w celu zakwalifikowania ich jako odpadu niebezpiecznego, lub niebędącego odpadem niebezpiecznym w myśl obowiązujących przepisów. Jak dalej wyjaśniało Kolegium, organ pierwszej instancji zlecił Zakładowi Fizyki Cieplnej, Akustyki i Środowiska Instytutu Techniki Budowlanej w Warszawie badanie próbek podkładów kolejowych. Badanie zostało przeprowadzone na czterech próbkach drewna pobranego z ogrodzenia działki skarżącego wykonanego ze starych podkładów kolejowych. W wyniku badania ustalono, że wszystkie próbki drewna zawierają wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne, które są składnikami oleju impregnacyjnego stosowanego do konserwacji drewnianych podkładów kolejowych. Zawartość benzo(a)pirenu wahała się od 0,90 mg/kg drewna do 84,11 mg/kg drewna. Po rozpatrzeniu odwołania zobowiązanego SKO w Jeleniej Górze uznało, że decyzja ta jest prawidłowa i odpowiada prawu. SKO podniosło, że zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779) skarżący jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odnośnie do podnoszonego przez skarżącego twierdzenia, że przedmiotowe podkłady nabył legalnie z zapewnieniem, że nie są one produktem niebezpiecznym, o kodzie 17 02 01, Kolegium zaznaczyło, że nie polega on na prawdzie. W toku postępowania kontrolnego prowadzonego przez organy ochrony środowiska wskazany przez skarżącego sprzedawca złożył oświadczenie, że nigdy nie sprzedawał mu podkładów kolejowych. Kolegium nie podzieliło również stanowiska skarżącego, że użyte przez niego przy ogrodzeniu nieruchomości podkłady kolejowe nie są odpadami niebezpiecznymi. Kolegium wyjaśniło, że skarżący powołuje się przy tym na nieobowiązujące regulacje prawne, tj. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r. tymczasem, zgodnie z art. 7 ustawy o odpadach można dokonać zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne, jeżeli posiadacz wykaże, że nie posiadają one właściwości powodujących, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, określonych w rozporządzeniu (UE) nr 1357/2014 i w rozporządzeniu (UE) 2017/997. Organ nie podzielił również poglądu odwołującego, że odpad przestał być odpadem niebezpiecznym z uwagi na upływ czasu, albowiem jedyną procedurą do uznania, że odpad utracił przymiot odpadu niebezpiecznego jest procedura zmiana klasyfikacji odpadu. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł do WSA we Wrocławiu skargę. Zarzucił naruszenie przez organy art. 26 ustawy o odpadach poprzez niewykazanie, że posiadane przez niego podkłady kolejowe stanowią odpady niebezpieczne. Podniósł również, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest pełny i nie pozwala na stawianie podobnych tez. W uzasadnieniu skargi nadmienił, że ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym ciąży na organie administracji, który powinien przeprowadzić we własnym zakresie badania laboratoryjne lub zasięgnąć opinii biegłego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Pismem z dnia 28 czerwca 2022 r. organ wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że w badaniach laboratoryjnych przeprowadzonych w toku postępowania wszystkie pobrane do badania próbki wykazywały wielokrotnie przekroczenie dopuszczalnych norm toksyczności. Organ administracji złożył ponadto wniosek o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, a pozostałe strony nie wyraziły sprzeciwu co do wskazanego trybu postępowania. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że zużyte podkłady kolejowe, zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 10), zawierającym katalog odpadów ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych, sklasyfikowane zostały kodem 17 02 04 (odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. drewniane podkłady kolejowe) i oznaczone zostały gwiazdką, co oznacza, że są odpadami niebezpiecznymi. Nie są zatem uzasadnione zarzuty skargi dotyczące błędu w ustaleniach faktycznych, że wykorzystany został materiał do budowy ogrodzenia odpad o klasyfikacji 17 02 04, podczas gdy wykorzystany materiał należy zakwalifikować jako 17 02 01 drewno. Wobec jednoznacznej klasyfikacji podkładów kolejowych w rozporządzeniu, wszystkie pozostałe podnoszone argumenty przez skarżącego nie mają znaczenia. WSA podkreślił, że przeprowadzanie badań laboratoryjnych, czy opinii biegłego w celu określenia czy posiadane przez skarżącego podkłady zawierają toksyczne substancje a jeśli tak, to w jakim stężeniu, nie było w tym postępowaniu niezbędne. Podkłady kolejowe wpisane są do katalogu odpadów jako odpady niebezpieczne i okoliczności tej nie zmieniłby nawet wyniki opinii biegłego, ustalające że akurat podkłady skarżącego żadnych substancji toksycznych nie zawierają. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, kwestionując go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ustawy o odpadach w zw. z treścią Rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 02.01.2020r. (Dz. U. z 2020 poz. 10) i błędną jego wykładnię poprzez przyjęcie, że podkłady kolejowe niezależnie od ustalenia czy zawierały lub były zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi, stanowiły odpad niebezpieczny. 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy a to art. 3 § 1 i art. 145 § pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż administracyjny organ odwoławczy prawidłowo dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności Raportu z badań nr LZF00-00799/21/Z00NZF Instytutu Techniki Budowlanej oraz stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lwówku Śląskim z dnia 2.07.2019 r., co skutkowało przyjęciem błędnych wniosków, iż objęte postępowaniem podkłady kolejowe stanowią odpad niebezpieczny podlegający usunięciu. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z dnia 6 lutego 2023 r. skarżący oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Z. J. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Oparto ją na obu podstawach kasacyjnych, tj. zarówno na zarzucie błędnej wykładni prawa materialnego, jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Metodologicznie właściwe jest w pierwszej kolejności ustosunkować się do zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, albowiem prawidłowe odtworzenie materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia determinuje zakres ustaleń faktycznych sprawy. Rozważenie zarzutu kwestionującego prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych musi więc poprzedzać wyznaczenie prawidłowych ram materialnoprawnych sprawy. Skarżący kasacyjnie zarzuca, że Sąd pierwszej instancji wadliwie odtworzył normę prawną opartą na art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ustawy o odpadach w związku z treścią rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów. Skarżący kasacyjnie nie przedstawia żadnych argumentów mających potwierdzać niewłaściwe zrozumienie przez WSA treści art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach. Wynika z niej, że posiadacz odpadów ma obowiązek ich niezwłocznego usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1), a jeżeli tego nie uczyni, stosowną decyzję w tym zakresie wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta (ust. 2). Treść powołanych przepisów jest oczywista i tak też została zrozumiana przez Sąd pierwszej instancji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że intencją jej autora było zakwestionowanie interpretacji załącznika do rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów, który przy kodzie 17 02 04* zawiera opis odpadu sformułowany jako: "Odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. drewniane podkłady kolejowe)". W sprawie nie ma sporu co do tego, że kod odpadu, przy którym zamieszczono indeksem górnym oznaczenie gwiazdki "*" jest odpadem niebezpiecznym w rozumieniu art. 6 ustawy o odpadach – wynika to wprost z objaśnienia do tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia. Istota sporu sprowadza się do tego, czy zgodnie z opisem odpadu przy kodzie 17 02 04* do stwierdzenia, że zużyte drewniane podkłady kolejowe są odpadem niebezpiecznym konieczne jest ustalenie, że zawierają one lub są zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi, w stopniu przekraczającym wartości graniczne. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć negatywnie, co koreluje ze stanowiskiem WSA zajętym w przedmiotowej kwestii. Prawodawca wskazał, że odpadem niebezpiecznym, oznaczonym kodem 17 02 04* są "odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi". Czytając wyłącznie ten element opisu odpadu, należałoby zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że klasyfikacja danego odpadu pod kod 17 02 04* wymaga ustalenia, że zawiera on jako samoistny składnik lub dodatek substancję niebezpieczną, względnie że jest taką substancją zanieczyszczony. Wyłączenie konieczności czynienia takich ustaleń wynika z faktu, że autor rozporządzenia przy opisie odpadu zamieścił w nawiasie dodatkową treść: "(np. drewniane podkłady kolejowe)". Przesądził w ten sposób, że odpad będący drewnianym podkładem kolejowym z założenia zawiera lub jest zanieczyszczony substancją niebezpieczną i tym samym ex lege jest odpadem niebezpiecznym o kodzie 17 02 04*. Czynienie ustaleń odnośnie tego, czy zużyte drewniane podkłady kolejowe są zanieczyszczone substancją niebezpieczną lub taką substancję zawierają jest niecelowe – analogicznie NSA w wyroku 2 lutego 2024 r., sygn. III OSK 1264/22. Dodać należy, że posiadacz odpadów w postaci drewnianych podkładów kolejowych może w trybie art. 7 ust. 1 ustawy o odpadach dokonać zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne, jeżeli wykaże, że nie posiadają one właściwości powodujących, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, określonych w rozporządzeniu (UE) nr 1357/2014 i w rozporządzeniu (UE) 2017/997, a w przypadku odpadów posiadających właściwości zakaźne, również że nie spełniają one warunków uznania odpadów za posiadające właściwości zakaźne. Przedmiotowa zmiana może nastąpić wyłącznie na wniosek posiadacza odpadów. Skarżący takiego wniosku nie złożył. W ujęciu systemowym należy więc przyjąć, że prawodawca zdecydował, iż odpady w postaci drewnianych podkładów kolejowych z mocy prawa są odpadem niebezpiecznym o kodzie 17 02 04*. Nie wyklucza to zmiany klasyfikacji drewnianych podkładów kolejowych jako odpadu innego niż niebezpieczny, w tym jako drewna (kod 17 02 01), z tym jednak zastrzeżeniem, że może to nastąpić wyłącznie na wniosek posiadacza tych odpadów i po wykazaniu, że nie posiadają one właściwości odpadu niebezpiecznego określonych w powołanych wyżej rozporządzeniach (UE). Z wyłożonych względów, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące prawidłowość przyjętej przez WSA podstawy faktycznej wyroku nie mogły zostać uwzględnione. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest kwestionowanie przez skarżącego kasacyjnie wartości dowodowej sporządzonego na potrzeby postępowania raportu Instytutu Techniki Budowlanej. Podważanie przyjętych w raporcie ustaleń w kwestii rodzaju i stężenia substancji niebezpiecznej znajdującej się w drewnianych podkładach kolejowych będących w posiadaniu skarżącego nie może wywrzeć oczekiwanych skutków procesowych. Naczelny Sąd Administracyjny za Sądem pierwszej instancji potwierdza, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło, że skarżący nabył podkłady jako odpad drewniany o kodzie 17 02 01. Wzmiankowana okoliczność została kategorycznie zaprzeczona przez podmiot wskazany przez skarżącego jako sprzedawca odpadów. W sprawie nie potwierdziło się również, że podkłady kolejowe skarżącego pochodzą z linii 143 Kalety - Wrocław Mikołajów, km 159.357-162.497 nt. 4500 (próbka 16s). Miarodajna w tej materii jest wypowiedź procesowa dystrybutora podkładów kolejowych z tej linii - Dolnośląskiego Przedsiębiorstwa Napraw Infrastruktury Komunikacyjnej DOŁKOM Sp. z o. o. w Wrocławiu, który stanowczo zaprzeczył, aby sprzedał je skarżącemu. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że z upływem czasu, odpady w postaci zużytych drewnianych podkładów kolejowych mogą utracić właściwości kwalifikujące je jako odpad niebezpieczny. Ciężar dowodu wykazania tej okoliczności spoczywa jednak wyłącznie na posiadaczu tych odpadów, a właściwym postępowaniem, w ramach którego ustalenia te mogą spowodować oczekiwane przez skarżonego skutki, jest to prowadzone w trybie art. 7 ust. 1 ustawy o odpadach - w przedmiocie zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne. Uwzględnienie przedstawionych ocen prawnych skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a.