I OSK 1212/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 525/23 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 5 maja 2023 r. nr PSIII.8640.187.2023 w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 525/23 po rozpoznaniu skargi A.C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 5 maja 2023 r. nr PSIII.8640.187.2023 w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bytomia z dnia 23 marca 2023 r. nr 1037/Ns/03/23. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Śląski, zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 735 z późn. zm.), dalej jako: "p.z.i.r.p.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy przepis został niezasadnie zastosowany, a organ przyjął "wyjątkowo zawężającą" wykładnię pojęcia "uzasadnionej przyczyny", podczas gdy organ II instancji dokonał analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznał, że przedstawiane przez skarżącego powody nie stanowią uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa w Urzędzie Pracy, a zatem w sprawie zastosowanie powinien mieć art. 33 ust. 4 pkt 4 p.z.i.r.p., przez co Wojewoda Śląski potwierdził prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, które nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na skutek błędnego uznania przez Sąd, iż organy obu instancji nie dokonały wszechstronnej analizy stanu faktycznego i nie zbadały przesłanki "uzasadnionej przyczyny" niestawiennictwa, podczas gdy przedmiotowa przesłanka została poddana analizie w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż decyzja organu II instancji została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 8 kpa i została uchylona, m. in. z uwagi na fakt, że Sąd uznał, iż organ nie wziął pod uwagę słusznego interesu obywateli i nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się między innymi zasadą proporcjonalności; przez co doszło do naruszenia również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ppsa w związku z art. 7 i art. 8 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; b) art. 141 § 4 ppsa polegające na dokonaniu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także brak odniesienia się do wszystkich podniesionych przez skarżącego przyczyn niezgłoszenia się, jak również poprzez wyprowadzenie nieprawidłowych wniosków; c) art. 133 § 1 ppsa poprzez wadliwe uznanie, że na podstawie akt sprawy można dojść do wniosku, że w niniejszym przypadku mieliśmy do czynienia z "uzasadnioną przyczyną niestawiennictwa" podczas, gdy strona przeciwna była pouczona o obowiązku stawiennictwa, strona przeciwna potrafiła podjąć inne czynności w terminie (jak chociażby odwołanie, skarga do WSA), a poprzez swoją niedokładność i nienależyte dbanie o interesy nie stawiła się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie (więc stan zdrowia strony przeciwnej w sposób wybiórczy raz stanowi a raz nie przyczynę uchybienia terminom), co nadto stawiałoby stronę przeciwną w nieuzasadnionej niczym przewadze w stosunku do obywateli, którzy dokonują czynności w terminach i stawiają się na żądanie organu, a także poprzez brak wzięcia faktu, że z zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia z dnia 29 marca 2023 roku wynika, że pacjent uzyskał poprawę stanu psychicznego, a także poprzez brak-wzięcia pod uwagę, że strona przeciwna uzyskała zaświadczenie tylko na potrzeby odwołania, a nie wynika z niego, że w dacie niestawiennictwa strona przeciwna była w gorszym stanie psychicznym, korzystała z pomocy specjalistów czy też była niezdolna do pracy, jak również poprzez brak wzięcia pod uwagę faktu, że strona przeciwna nie pierwszy raz uzyskała status osoby bezrobotnej, więc posiadała wiedzę o konieczności stawiennictwa na wezwanie urzędu pracy, a nadto w przeszłości utraciła już status osoby bezrobotnej wskutek niestawiennictwa na wezwanie urzędu pracy; d) art. 151 ppsa poprzez jego niezastosowanie polegające na braku oddalenia skargi w całości i uznaniu, że zaskarżona decyzja narusza prawo pomimo, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a w szczególności z art. 7 i art. 8 kpa oraz art. 33 ust. 4 pkt 4 p.z.i.r.p. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 ppsa oddalającego w całości skargę A.C., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach na zasadzie art. 185 ppsa, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 ppsa złożono oświadczenie, że skarżący kasacyjnie zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.C. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Niesłusznie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej jako: "ustawa o promocji zatrudnienia"), który stanowi, że starosta, pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Ustawodawca uregulował takie przypadki, w których co do zasady niestanowiący szczególnego obciążenia, a jednocześnie dyscyplinujący bezrobotnych, obowiązek zgłaszania się do właściwego urzędu pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia swej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia i szkolenia nie może być z "uzasadnionych przyczyn" wykonany. Przyjęcie takiego rozwiązania było konieczne, zważywszy na fakt, że nieuzasadniony brak realizacji przez bezrobotnego ciążącego na nim obowiązku, pociąga za sobą daleko idące konsekwencje w przypadku jego niewykonania. Przyjęte rozwiązanie stwarza bezrobotnym możliwość powiadamiania urzędu pracy o uzasadnionej przyczynie takiego niestawiennictwa. Jednocześnie, nie pozwala na pozbawienie statusu bezrobotnego osoby przed upływem ustawowego terminu, liczonego od dnia niestawiennictwa. Ustawodawca przyjmuje rozwiązania prawne służące regulacji sytuacji typowych. Nie jest możliwe natomiast możliwe unormowanie wszystkich sytuacji nietypowych, skrajnych, czy wręcz ekstremalnych. W badanej sprawie nie ma sporu co od tego, że skarżący ustawowego terminu nie dochował, a organy w tej sytuacji uznały, że istnieją przesłanki uzasadniające pozbawienie go statusu bezrobotnego. Całkowicie jednak pomijają organy obu instancji, co zasadnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, że zaistniała w sprawie niniejszej sytuacja nie jest typowa. Skarżący już w odwołaniu przedstawił swą bardzo szczególną sytuację (udokumentowana choroba psychiczna) i przyczyny, dla których nie był w stanie nawet wywiązać się z obowiązku powiadomienia organu w terminie. Co szczególnie trzeba zaakcentować, w świetle dokumentacji akt sprawy, zaistniała sytuacja jawi się jako incydentalna. Już pismem z dnia 28 lutego 2023 r. skarżący informował, że od roku ma zdiagnozowaną chorobę afektywną dwubiegunową i jest w trakcie terapii psychiatrycznej. Wyjaśnił, że epizody mieszane powodują u niego dekoncentrację i okresowy zły stan percepcji i to było przyczyną braku jego stawiennictwa w urzędzie. Skarżący zastrzegł, że już zarezerwował wizytę lekarską w celu przedłożenia stosownego zaświadczenia. Następnie, do akt sprawy nadesłał zaświadczenie lekarskie wystawione w dniu 01 marca 2023 r. przez specjalistę z dziedziny psychiatrii, który potwierdził rozpoznanie: "zaburzenia afektywne dwubiegunowe, obecnie epizod depresji o łagodnym i umiarkowanym nasileniu"; "zaburzenia afektywne dwubiegunowe". Potwierdzono, że pacjent jest leczony psychiatrycznie od 30 marca 2022 r. Ze złożonego do akt Zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia wydanego dla potrzeb Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności sporządzonego 29 marca 2023 wynika, że skarżący wymaga stałego leczenia psychiatrycznego, zażywa leki przeciwdepresyjne. Te dokumenty skarżący złożył w toku postępowania i powołał się na nie w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej akcentując, że nie uwzględniono we właściwy sposób jego szczególnej sytuacji zdrowotnej i nie uwzględniono argumentów odnośnie jasności i pełni przekazu informacji, co nie pozwoliło mu pojąć istoty sprawy i we właściwy sposób zareagować w swoim interesie oraz powinnościach jako bezrobotnego. Skarżący wskazywał, że pomimo jego aktywności (pismo z 28.2.2023) nie wzięto pod uwagę żadnego z jego argumentów, ani dokumentów. Zaakcentować trzeba, że w świetle przedstawionej Sądowi dokumentacji aktualna w stanie faktycznym sprawy sytuacja skarżącego miała charakter incydentalny (skarżący od 1985 r. pozostawał osobą aktywną), natomiast objawy choroby, która go dotknęła, przynajmniej w okresie istotnym dla niniejszej sprawy, miały charakter napadowy. Prawo nie może obracać się przeciw prawu, a konkretny przepis ustawy dyscyplinujący bezrobotnych, nie może - przez nieprawidłowe zastosowanie - wbrew oczywistym intencjom ustawodawcy, godzić w podstawowe prawa bezrobotnego (por. wyrok NSA z dnia 18 października 1995 r. sygn. II 2102/95). Jeżeli więc z faktów zgłaszanych przez skarżącego już w toku postępowania wynikało, że zaistniała nietypowa i przerastająca go sytuacja, w której nie był w stanie - ze względu na specyfikę jednostki chorobowej oraz napadowy charakter części objawów - nawet powiadomić o przyczynach niestawiennictwa, to obowiązkiem organów było dokonanie oceny tej nietypowej sytuacji, mogącej prowadzić do konkluzji, że skarżący istotnie nie stawił się w organie z przyczyn uzasadnionych i nie był w stanie nawet powiadomić w terminie o przyczynach tego niestawiennictwa. Sytuacja ta winna zostać rozważona z uwzględnieniem dyrektyw wykładni systemowej i celowościowej, z uwzględnieniem faktu, że zasiłek dla bezrobotnych jest świadczeniem mającym służyć zapewnieniu środków utrzymania osobie, która utraciła zatrudnienie. Żaden przepis ustawy nie daje natomiast podstawy do obciążenia daleko idącymi, ujemnymi skutkami prawnymi bezrobotnego, który z przyczyn od niego niezależnych nie stawił się w wyznaczonym terminie. Niesłusznie też skarga kasacyjna stawia Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w sprawie nie miało również miejsce naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd pierwszej instancji. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zakres koniecznych rozważań sądu wyznaczają przesłanki zawarte w przepisach prawa. W badanej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego nie jest ani ogólnikowe, ani lakoniczne. Niesłusznie natomiast skarga kasacyjna zasadności podniesionego zarzutu upatruje w odmiennej, od przyjętej przez Sąd Wojewódzki, ocenie materiału dowodowego. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do polemiki ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, co do prawidłowości, rzetelności i wnikliwości przeprowadzonej przez ten sąd oceny zebranego materiału dowodowego. Polemika z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Sąd pierwszej instancji nie może jednak uzasadniać zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepisy art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. są przepisami wynikowymi. Zastosowanie przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Z kolei konstrukcja normy prawnej zawartej w przepisie art. 151 p.p.s.a. składa się z hipotezy, zgodnie z którą "... w razie nieuwzględnienia skargi..." oraz dyspozycji głoszącej, że "... Sąd skargę oddala". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi. Do naruszenia tego przepisu mogłoby więc dojść wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną, a pomimo to skargę oddalił albo skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2016 r. sygn. I OSK 1162/15, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. II FSK 113/16). Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.