II SA/Gl 730/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2024 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Katowicach z dnia 18 kwietnia 2024 r. nr CK.ZUO.4701.6356.OZ.2019.AP w przedmiocie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych oddala skargę. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2024 r., nr CK.ZUO.4701.6356.OZ.2019.AP, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K., działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 5, art. 552 ust. 2 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2024 poz. 1087 ze zm. – dalej p.w.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej k.p.a.), określił Miejskiemu Zarządowi Dróg i Mostów w J. (dalej: strona, skarżący, MZDiM) za okres III kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 1.023 złotych za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód [...] wylotami [...] i [...]. W uzasadnieniu wskazano m. in., że w dniu 12 marca 2024 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. na podstawie art. 272 ust. 17 p.w. ustaliło w formie informacji rocznej ww. podmiotowi opłatę zmienną za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych. PGW WP nie uznało wniesionej reklamacji. Organ wezwał stronę do złożenia pisemnych wyjaśnień, poprzez przedstawienie informacji o ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych do wód rzeki w okresie jw. wraz z informacją, czy odprowadzanie następuje z wykorzystaniem urządzeń do retencjonowania – zgodnie z wymaganiami przedstawionymi w art. 552 ust. 2g p.w. Strona uchyliła się od podania informacji o faktycznej ilości odprowadzanych wód w analizowanym okresie. Jeżeli podmiot zobowiązany nie przekazuje informacji co do ilości wód opadowych i roztopowych oraz nie przejawia żadnej inicjatywy dowodowej w kierunku wykazania tych wielkości, trudno jest oczekiwać od organu, aby prowadził w tym kierunku pogłębione postępowanie, skoro dysponuje danymi wynikającymi z pozwolenia wodnoprawnego, do czego upoważnia go treść art. 552 ust. 2 pkt 1 p.w., wskazujący zakres korzystania z wód określony w pozwoleniu wodnoprawnym. Opierając się na danych z pozwolenia wodnoprawnego przy ustalaniu opłaty zmiennej organ wziął pod uwagę ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych, która stanowiła wartość najbardziej korzystną dla podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłaty. Wskazano również na sposób jej obliczenia. Strona zaskarżyła powyższą decyzję w całości. Zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: 1.1) art. 272 ust. 5 p.w., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, podanej w pozwoleniu wodnoprawnym, zamiast ustalenia rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód płynących; 1.2) art. 272 ust. 5 w zw. z art. 272 ust. 10 p.w., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów - na niekorzyść strony wbrew art. 7a §1 k.p.a. i w rezultacie określenie opłaty zmiennej na podstawie pozwolenia wodnego wydanego w oparciu o ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm. – dalej d.p.w.), które określa wartości maksymalne ilości wód możliwych do odprowadzenia, a zatem w wysokości zawyżonej; 2) przepisów prawa procesowego, tj.: - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak ustalenia ilości rzeczywiście odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast; - art. 7, 7a § 1, 75, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez przyjęcie do ustalenia opłaty zmiennej średniodobowej ilości wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego w 2014 r., zamiast ustalonej rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że charakter opłaty zmiennej wskazuje jednoznacznie, iż jej wysokość nie jest determinowana treścią pozwolenia wodnoprawnego, ale rzeczywistą ilością odprowadzonych wód, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Rzeczywista ilość odprowadzanych wód mogłaby zostać podana wyłącznie w momencie istnienia urządzeń pomiarowych, pozwalających na ustalenie ich ilości. Ustawodawca nie nałożył jednak na podmioty zobowiązane do uiszczania opłat zmiennych za odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych obowiązku posiadania ww. urządzeń, zarówno przed wejściem w życie ustawy – Prawo wodne, jak i obecnie. Wielkości podane w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią podstawę do ustalenia jedynie opłaty stałej. W przypadku opłaty zmiennej ustawodawca nie odwołuje się do ww. kryterium, a zatem istotne znaczenie w takim przypadku ma ilość rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych i roztopowych. Dla rozwiązania kwestii danych wskazujących rzeczywistą ilość wód odprowadzanych do wód płynących ustawodawca nałożył na gminy m. in. obowiązek składania oświadczeń o ich ilości, nie podając jednocześnie skąd wstecznie pozyskać takie dane. W ocenie skarżącego brak jest podstaw, by domagać się od właścicieli urządzeń i systemów deszczowych szacowania ilości odprowadzanych wód opadowych do wód płynących, w przypadku braku odpowiednich urządzeń pomiarowych, jak i w przypadku braku rzeczonych oświadczeń – obliczania opłat na podstawie parametrów zawartych w pozwoleniach wodnoprawnych. Powyższe ilości odprowadzanych wód nie będą nigdy wartościami rzeczywistymi, które odzwierciedlałyby intencje ustawodawcy w zakresie zróżnicowania opłat za korzystanie z wód. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że stroną posiadającą na gruncie niniejszej sprawy legitymację skargową jest Miejski Zarząd Dróg i Mostów, a nie Gmina. Zarówno bowiem zaskarżona decyzja, jak i pozwolenie wodnoprawne, stanowiące asumpt do jej wydania, skierowane zostały do tego właśnie podmiotu. Jednocześnie zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.) zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), jednak w sytuacji wykonywania przez niego na podstawie art. 21 ust. 1 tej ustawy obowiązków zarządcy przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę gminy, to ta jednostka organizacja występuje jako strona w postępowaniu, a nie wójt (burmistrz, prezydent miasta), ani tym bardziej gmina. Jednostka ta (będąca zarządem drogi), stosownie do interpretowanego a contrario zdania drugiego art. 21 ust. 1 powołanej ustawy, wykonuje wszystkie zadania zarządu drogi, w tym w postaci uczestnictwa jako strona w odpowiednich postępowaniach (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1416/23). Należy także poczynić pewne uwagi ogólne. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "użytkownik"/"zanieczyszczający" płaci. Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Zaakcentować należy w tym miejscu rozumienie "usług wodnych" w rozumieniu preambuły do Dyrektywy Wodnej. Jej ideą przewodnią było wyrażone w pierwszym motywie stanowisko, że woda nie jest produktem handlowym, takim jak każdy inny. Działania w dziedzinie polityki wodnej nie powinny opierać się wyłącznie na rezultatach analiz ekonomicznych. W tym celu powinno się uwzględnić zasadę zwrotu kosztów usług wodnych opartą na długoterminowych prognozach zapotrzebowania i wykorzystania wody w dorzeczu, także kosztów ekologicznych dotyczących zasobów związanych ze szkodliwym lub negatywnym wpływem na środowisko wodne (np. motywy 36 i 38). W świetle art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. usługi wodne obejmują m. in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Według art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się m. in. za: odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych (...). Opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11 p.w.). W świetle art. 552 ust. 2 p.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje m. in. na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód, choć nie jest to jedyny sposób dokonywania ustaleń. Ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne następuje również na podstawie odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały (art. 552 ust. 2a p.w.). W celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 5 p.w. (zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych), oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 p.w., zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności (art. 552 ust. 2g p.w.). W okresie przejściowym, a więc ze względu na treść art. 552 ust. 2 p.w., ustawodawca dopuszcza określenie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód przy uwzględnieniu danych, które mogą być ustalane w inny sposób, aniżeli na podstawie faktycznego korzystania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2020 r., IV SA/Wa 2906/19). Nie należy bowiem tracić z pola widzenia zasady, że korzystający ze środowiska powinien za to płacić. W świetle pisma z 9 kwietnia 2024 r. MZDiM kierowanego do organu wody opadowe i roztopowe odprowadzane są za pomocą przedmiotowych wylotów do cieku wodnego. Argumentacja mająca na celu uniknięcie płatności wymaganych nie tylko prawem krajowym, ale i unijnym, nie może znaleźć aprobaty Sądu. Wykładnia systemowa art. 552 p.w. wskazuje, że ustalenie opłaty za usługi wodne następuje w pierwszym rzędzie na podstawie oświadczeń składanych przez podmioty zobowiązane do wnoszenia opłat. Brak należytego oświadczenia powoduje, że organ ustalający wysokość opłaty może, a wręcz jest zobowiązany do skorzystania z alternatywnych możliwości ustalenia tej opłaty wynikających z art. 552 p.w. Art. 552 ust. 2 p.w. stanowi bowiem wyraźnie, że "Ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne (...) następuje na podstawie (...)". Ustawodawca używa sformułowania "następuje", a nie np., że "organ może naliczyć opłatę". Art. 552 ust. 2 p.w. nie rozróżnia pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie archiwalnej już ustawy – Prawo wodne z 2001 r. oraz wydanych na podstawie ustawy obecnie obowiązującej. Regulacja ta nie różnicuje także pozwoleń wodnoprawnych określających maksymalną ilość odprowadzanych wód oraz pozwoleń określających ilość średnią w danym okresie. Istotne jest, czy pozostają w obrocie prawnym, czy nie pozostają i jaka jest ich treść. Skoro ustawodawca pozwoleń tych nie rozróżnia w przywołanym przepisie, to nie należy do interpretatora ich rozróżnianie (zgodnie z paremią "Lege non distinguente nec nostrum est distinguere" – tłum. "gdy ustawa nie rozróżnia, nie do nas należy rozróżnianie"). Organ w uzasadnieniu wskazał na sposób wyliczenia opłaty oraz czasookres (kwartał) i należycie uzasadnił swe rozstrzygnięcie. Zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, określona w art. 7a §1 k.p.a., może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni. Jej zastosowanie wchodzi w rachubę dopiero wtedy, gdy inne, standardowe reguły wykładni nie dają jednoznacznego wyniku. Taka sytuacja, z powyższych powodów, nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Brak było zatem przesłanek do uwzględnienia stanowiska przedstawionego w skardze. Nie doszło do naruszenia art. 7, 7a, 75, 77 §1, 80, 107 §1 i 3 k.p.a., art. 272 ust. 5 i 10 p.w., ani też innych przepisów, w tym wyżej przywołanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Podobnie orzeczono m. in. w nieprawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 5 marca 2024 r., sygn. II SA/Gl 2005/23 i in. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.