II SA/Gl 2005/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Katowicach z dnia 16 listopada 2023 r. nr GL.ZUO.2.470.5634.OZ.2018.AP w przedmiocie opłaty za usługi wodne oddala skargę. Decyzją z dnia 16 listopada 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K., działając m.in. na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2023, poz. 1478 ze zm.), zwanej dalej p.w., określił obecnie skarżącemu Miejskiemu Zarządowi Dróg i Mostów w J. za okres IV kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 1.023,00 złotych za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód potoku [...] wylotami W1 i W2. W uzasadnieniu wskazano m. in., że w dniu 16 października 2023 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. na podstawie art. 272 ust. 17 p.w. ustaliło skarżącemu w formie informacji kwartalnej, za okres IV kwartału 2018 r., opłatę zmienną w wysokości 1.023,00 złotych za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód potoku [...] . Wskazano, że skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia 19 lutego 2014 r., wydaną przez Prezydenta Miasta S., na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód potoku [...]. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód potoku [...] wylotami W1 i W2, bowiem reklamacja strony nie została uznana. Opierając się na danych z pozwolenia wodnoprawnego, przy ustalaniu opłaty zmiennej, organ wziął pod uwagę ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód wyrażoną w m3/rok, która stanowiła wartość najbardziej korzystną dla podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłaty. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: 1.1) art. 272 ust. 5 p.w., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej w maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, podanej w pozwoleniu wodnoprawnym, zamiast ustalenia rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód płynących; 1.2) art. 272 ust. 5 w zw. z art. 272 ust. 10 p.w., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów na niekorzyść strony, wbrew art. 7a § 1 k.p.a, i w rezultacie określenie opłaty zmiennej na podstawie pozwolenia wodnego wydanego w oparciu o ustawę – Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., które określa wartości maksymalne ilości wód możliwych do odprowadzenia, a zatem w wysokości zawyżonej; 2. przepisów prawa procesowego, tj.: 1.1) art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak ustalenia ilości rzeczywiście odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast; 1.2) art. 7, art. 7a § 1, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie do ustalenia opłaty zmiennej średniodobowej ilości wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego w 2014 r., na podstawie przepisów ustawy – Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., zamiast ustalenia rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne nie przewidywała obowiązku uiszczania tak opłat stałych, jak i zmiennych oraz nie było jej w ogóle znane pojęcie usług wodnych. Zasadnicza różnica dotyczy wskazywania w pozwoleniu wodnoprawnym wydawanym na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. maksymalnej ilości odprowadzanej wody w m3/rok, zaś w pozwoleniu wydawanym na podstawie ustawy Prawo wodne z 2017 r. średniej ilości m3/rok. Skoro poprzednio obowiązująca ustawa nie przewidywała ani opłaty stałej, ani opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, to w interesie osoby starającej się o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego było uzyskanie pozwolenia obejmującego możliwie duże wskaźniki maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, bowiem zabezpieczało to korzystającego z ponoszenia ryzyka odpowiedzialności prawnej za naruszenie postanowień uzyskanego pozwolenia. Brak jest podstaw dla ustalania ilości odprowadzonych wód wyrażonej w m3, rozumianej jako ilość wód planowanych do odprowadzenia w roku na podstawie wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości na rok, bowiem wielkość ta ustalona została na podstawie innej niż aktualnie obowiązująca ustawy i nie dotyczyła ilości wód opadowych i roztopowych planowanych do wprowadzenia do wód lecz maksymalnej dopuszczalnej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w skali roku. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie, w związku z niejednoznacznym oznaczeniem w skardze strony skarżącej, wyjaśnienia wymaga, że stroną posiadającą na gruncie niniejszej sprawy legitymację skargową jest Miejski Zarząd Dróg i Mostów w J., a nie Gmina J. Zarówno bowiem zaskarżona decyzja, jak i pozwolenie wodnoprawne stanowiące asumpt do jej wydania, skierowane zostały do tego właśnie podmiotu. Wskazać zatem przyjdzie, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320) zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), jednak w sytuacji wykonywania przez niego na podstawie art. 21 ust. 1 tej ustawy obowiązków zarządcy przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę gminy, to ta jednostka organizacja występuje jako strona w postępowaniu, a nie wójt (burmistrz, prezydent miasta), ani tym bardziej gmina. Jednostka ta (będąca zarządem drogi), stosownie do interpretowanego a contrario zdania drugiego art. 21 ust. 1 powołanej ustawy, wykonuje wszystkie zadania zarządu drogi, w tym w postaci uczestnictwa jako strona w odpowiednich postępowaniach (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1416/23). Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, że kwestia opłaty zmiennej nakładanej na skarżącego w związku z korzystaniem z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 2014 r., była już przedmiotem kontroli przez tut. Sąd w sprawach dotyczących innych okresów lub innych wylotów. Wydane dotychczas orzeczenia w tych sprawach były jednolite co do rozstrzygnięcia i opierały się na konkluzji, że kontrolowane decyzje nie naruszają przepisów prawa (zob. wyroki tut. Sądu z dnia: 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 433/22; 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 442/22 i II SA/Gl 432/22; 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 431/22; 13 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 434/22). Jakkolwiek wskazane wyroki nie są na chwilę obecną prawomocne, jednak skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane w nich poglądy i dokonaną wykładnię przepisów prawa. Przypomnieć zatem przyjdzie, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej RDW. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że RDW podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem nr III do RDW, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 RDW wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Ideą przewodnią RDW było wyrażone w pierwszym motywie stanowisko, że woda nie jest produktem handlowym, takim jak każdy inny. Działania w dziedzinie polityki wodnej nie powinny opierać się wyłącznie na rezultatach analiz ekonomicznych. W tym celu powinno się uwzględnić zasadę zwrotu kosztów usług wodnych opartą na długoterminowych prognozach zapotrzebowania i wykorzystania wody w dorzeczu, także kosztów ekologicznych dotyczących zasobów związanych ze szkodliwym lub negatywnym wpływem na środowisko wodne (np. motywy 36 i 38). W świetle art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. usługi wodne obejmują m. in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Według art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się m. in. za: odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych (...). Opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11 p.w.). Wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności (art. 272 ust. 5 p.w.). Zwrócić przyjdzie uwagę, że zgodnie z brzmieniem art. 552 ust. 2b p.w. obowiązującym od dnia 20 września 2018 r. (wejście w życie ustawy nowelizującej Prawo wodne), skarżący miał obowiązek złożenia stosownego oświadczenia o treści wynikającej z ust. 2g w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału. W tym przypadku był to 31 grudnia 2018 r. Termin do złożenia oświadczenia upływał zatem 30 stycznia 2019 r. Skarżący nie dopełnił tego obowiązku. Wykładnia literalna i systemowa art. 552 w brzmieniu obowiązującym od 20 września 2018 r. wskazuje, że ustalenie opłaty za usługi wodne następuje w pierwszym rzędzie na podstawie oświadczeń składanych przez podmioty zobowiązane do wnoszenia opłat. Brak oświadczenia powoduje, że organ ustalający wysokość opłaty może, a wręcz jest zobowiązany do skorzystania z alternatywnych możliwości ustalenia tej opłaty wynikających z art. 552 p.w. Zgodnie z art. 552 ust. 2 p.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie: 1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. Skoro nie były i nie są zainstalowane żadne urządzenia pozwalające na ustalenie (i to wstecznie) faktycznych ilości odprowadzonych wód, to prawidłowo organ oparł się na posiadanych danych, w tym określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (nawet jeśli zostało wydane w 2014 r.), wszak do tego zobowiązywała go ustawa. Organ w uzasadnieniu wskazał na sposób wyliczenia opłaty, w tym stawkę (0,75 zł za 1 m3/rok) oraz czasookres (kwartał) i należycie uzasadnił swe rozstrzygnięcie. Podaną w pozwoleniu wodnoprawnym ilość odprowadzanych w roku wód, tj. 5457,04 m3, podzielono przez 4, jako że opłata jest ustalona za kwartał. Podniesiona w skardze argumentacja dotycząca różnic pomiędzy pozwoleniami wodnoprawnymi wydanymi na podstawie uchylonej ustawy z 2001 r. i obecnie obowiązującej, nie może zyskać uznania Sądu z uwagi na brzmienie art. 552 ust. 2 pkt 1 p.w., który odnosi się generalnie do kategorii pozwoleń wodnoprawnych bez uwzględnienia czasu ich wydania. Podmiot korzystający ze stanowiącego dobro publiczne środowiska i ewentualnie zanieczyszczający je w związku z prowadzoną działalnością, powinien ponosić za to stosowne opłaty. Ochrona środowiska i oczyszczanie go są działaniami Państwa i Unii Europejskiej wymagającymi ogromnych nakładów finansowych. W pierwszej kolejności powinny być one ponoszone przez podmioty korzystające ze środowiska. Mając powyższe na uwadze skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.). Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl