II SA/Gl 740/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2024 r. sprawy ze skargi G. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 9 kwietnia 2024 r. nr SKO.IV/424/329/2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wójt Gminy H. postanowieniem z dnia 28 lutego 2024 r., znak [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – dalej jako "k.p.a."), mając na uwadze zawisłe postępowanie prowadzone w trybie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 323 – dalej jako "u.ś.r."), orzekając wobec G. Ł. (dalej: strona, skarżąca) z urzędu zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących od 1 stycznia 2024 r. w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem, złożonego w dniu 30 stycznia 2024 r. W uzasadnieniu podano m. in., że na dzień 28 lutego 2024 r. nie została zakończona sprawa ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem, z wniosku strony z dnia 5 grudnia 2023 r. Rozpatrzenie wniosku z dnia 30 stycznia 2024 r. na zasadach obowiązujących od 1 stycznia 2024 r. zależy od uprzedniego zakończenia sprawy w przedmiocie wniosku złożonego w dniu 5 grudnia 2023 r. W zażaleniu strona nie zgodziła się z ww. postanowieniem. Wskazała, że opiekun, który będzie pobierał świadczenie pielęgnacyjne na nowych zasadach będzie miał możliwość podjęcia zatrudnienia i dorabiania do świadczenia bez limitu dochodu oraz nie jest ono uzależnione od faktu, czy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury bądź renty. Ponadto wniosek, który złożyła 5 grudnia 2023 r. dotyczył różnicy wysokości świadczenia pielęgnacyjnego a pobieraną rentą socjalną. Z kolei wniosek złożony 30 stycznia 2024 r. dotyczył świadczenia pielęgnacyjnego na nowych zasadach obowiązujących od 1 stycznia 2024 r. Opiekunowie, którzy nabędą prawa do końca 2023 r. będą mogli wybrać, czy pozostają przy świadczeniach opiekuńczych według starych zasad czy przechodzą na nowy system. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej (dalej: SKO), postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2024 r., znak SKO.IV/424/329/2024, działając na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano m. in., że organ I instancji prawidłowo wydał zaskarżone postanowienie, ponieważ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach trafił sprzeciw złożony przez stronę na decyzję Kolegium z dnia 29 stycznia 2024 r. Do dnia rozpatrzenia sprzeciwu organ I instancji nie może wydać decyzji administracyjnej w spawie wniosku z dnia 30 stycznia 2024 r., ponieważ wpierw musi zakończyć postępowanie administracyjne dotyczące wniosku z dnia 5 grudnia 2023 r. dotyczące tego samego świadczenia, tj. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem. Skargę na powyższe postanowienie złożyła strona. Zarzucono naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 u.ś.r., poprzez nieuwzględnienie nowych, obowiązujących od 1 stycznia 2024 r. zasad, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również w sytuacji, gdy opiekun dziecka w wieku do ukończenia 18 roku życia ma ustalone prawo do własnej emerytury lub renty lub innego świadczenia emerytalno-rentowego, co wynika z uchylenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.; - art. 32, 69 i 71 ust. 1, art. 2 Konstytucji RP, Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169 z późn. zm.) i in., polegających na pominięciu celów u.ś.r. wyinterpretowanych wprost z przepisów ustawy jako zmierzających do ochrony podmiotów słabszych w ramach systemu zaopatrzenia społecznego, a tym samym naruszenie norm ustawy zasadniczej nakazujących ochronę przez organy państwowe osób dotkniętych niepełnosprawnością oraz ich rodzin, a co za tym idzie zaniechanie dokonania wykładni systemowej i skupienie się wyłącznie na efektach wykładni literalnej; - art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 z późn. zm. – dalej: u.ś.w.), wobec zmiany przepisów od 1 stycznia 2024 r., regulujących warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, które wprowadziła u.ś.w. W uzasadnieniu powielono argumentację wskazaną w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Uzasadnienie odpowiedzi na skargę stanowi powielenie poprzedniej argumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Podstawą rozstrzygnięcia przez organy był art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z nim organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 348/12, elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z 7 marca 2014 r., II SA/Kr 1541/13, stwierdza się, że "(...) warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. (...) instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej, stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie >zależy od uprzedniego< wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc (...) zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego." Ustawa o świadczeniach rodzinnych uległa nowelizacji z dniem 1 stycznia 2024 r. wskutek wejścia w życie u.ś.w. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do treści art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Ust. 2 tej regulacji stanowi z kolei, że osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. Art. 63 ust. 2 u.ś.w. wprost zatem mówi o osobach, którym "(...) od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego". Świadczy to o tym, iż w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed dniem 1 stycznia 2024 r. organy rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązane są ustalić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W przypadku spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek organ powinien wydać decyzję przyznającą świadczenie, biorąc za podstawę przepisy u.ś.r. dotychczas obowiązujące. Jest oczywiste, że skarżąca nie będzie mogła pobierać jednocześnie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie wniosku złożonego w 2023 r. oraz odrębnie na podstawie wniosku z 2024 r. (po nowelizacji przepisów). Ewentualne pozytywne rozpatrzenie wniosku z 2023 r. będzie oznaczało, że kolejne świadczenie pielęgnacyjne za zbieżny okres nie będzie mogło być pobierane. Jeśli skarżąca uważa, że bardziej korzystne są zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujące od 1 stycznia 2024 r., to nie ma żadnych przeszkód, by wniosek złożony wcześniej cofnąć i poprzestać na dochodzeniu praw w oparciu o wniosek ze stycznia 2024 r. Skoro jednak tego nie uczyniła organ ma obowiązek rozpoznać wniosek z grudnia 2023 r. Od zakończenia wcześniej wszczętej sprawy zależy bieg sprawy zainicjowanej wnioskiem ze stycznia 2024 r. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko jedno, a przypadku wielu osób potencjalnie uprawnionych – tej osobie, która pierwsza złożyła wniosek (art. 27 ust. 4 u.ś.r.). Sąd nie rozpoznaje w niniejszej sprawie zagadnienia zasadności wniosków złożonych przez skarżącą oraz kwestii materialnoprawnych. Rozpoznaje jedynie kwestię proceduralną dotyczącą zasadności zastosowania przez organ art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 oraz 17 ust. 5 u.ś.r., art. 63 ust. 1 i 2 u.ś.w., art. 32, 69, 71 ust. 1, art. 2 Konstytucji RP, przepisów ww. Konwencji, ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.