II SA/Gl 407/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. S., K. M. (M.) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 27 stycznia 2023 r. nr WINB-WOA.7721.334.2022.JB w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia 16 listopada 2020 r. obecnie skarżący A. S. oraz K. M. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (organ I instancji) o kontrolę legalności linii energetycznej 15 kV z dwoma stanowiskami słupowymi, usytuowanej w przebiegu działek nr [...] i [...] w M. , gm. N. , stanowiących własność skarżących. W toku postępowania T. S.A. Oddział w C. (obecny zarządca sieci) przedłożył kopię zaświadczenia lokalizacyjnego z 1955 r. wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. oraz fragmenty paszportu linii dotyczące spornego odcinka sieci. Jednocześnie oświadczył, iż podczas usuwania awarii związanej ze zjawiskiem szadzi katastrofalnej na ww. działkach właściciele nie zgłaszali uwag do posadowienia słupów na ich działkach. Wskazał też, że modernizacja linii dokonana w 1983 r. polegała wyłącznie na wymianie stanowisk słupowych. Na spornym odcinku przewody pozostały bez zmian. Modernizacja nie obejmowała zwiększenia ilości przewodów, czy też zmiany jakichkolwiek parametrów istniejącej linii elektroenergetycznej. Ponadto T. S.A., będąc następcą prawnym dawnego Z. S.A., nie posiada dokumentacji techniczno-prawnej tej modernizacji. Wobec braku dokumentów potwierdzających legalność budowy przedmiotowej linii elektroenergetycznej oraz robót wykonanych w ramach jej modernizacji, organ I instancji skierował zapytania do organów będących dysponentami archiwów udzielonych pozwoleń na budowę z danego obszaru. W następstwie uzyskano informacje ze Starostwa Powiatowego w Z. o nieposiadaniu w zasobach decyzji z lat 1950-1985 dotyczących przesyłowych linii elektroenergetycznych; z Archiwum Państwowego w C. o nieposiadaniu w zasobach rejestrów i decyzji dotyczących przesyłowych linii elektroenergetycznych ze wskazanego obszaru; z Urzędu Miejskiego w Z. o braku dokumentacji wskazanych w zapytaniu oraz o niekompletności zasobów archiwalnych z lat 1950-1985; z Archiwum Państwowego w K. o nieprzechowywaniu rejestrów i decyzji wytworzonych po 1950 r. z obszaru byłych województw [...], [...] i [...]. Decyzją z dnia 1 lipca 2022 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie legalności przedmiotowej linii energetycznej. Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania od powyższej decyzji, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wyjaśnił, że w stanie prawnym przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), właściciel obiektu budowlanego zwolniony był z obowiązku przechowywania dokumentacji budowy, a obowiązki wynikające z obecnie obowiązujących przepisów nie mogą odnosić się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie powołanej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. W związku z tym, zdaniem organu, nieokazanie decyzji o pozwoleniu na budowę samo w sobie nie oznacza, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. W sytuacji braku po stronie zarządcy możliwości udokumentowania legalności obiektu budowlanego i braku dokumentacji obiektu w zasobach organów, zaistniałe wątpliwości dotyczące legalności danego obiektu należy rozstrzygnąć na korzyść inwestora. Samowola budowlana powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Nieprzedłożenie przez inwestora dokumentu zatwierdzającego projekt budowlany nie rodzi domniemania o samowoli budowlanej. Upływ czasu nie może być, w sytuacjach kontrowersyjnych, wykorzystywany przeciwko inwestorowi, jeśli brak jednoznacznych dowodów naruszeń prawa z jego strony, a legalność obiektu nie była przez wiele lat kwestionowana. Organ odwoławczy podzielił też stanowisko organu I instancji odnośnie modernizacji sieci w 1983 r. Stwierdził, że charakter inwestycji wskazuje, że bardziej zbliżona jest ona do remontu aniżeli przebudowy. W ocenie organu odwoławczego zastąpienie w dotychczasowej linii elektroenergetycznej dotychczasowych, funkcjonujących od ok. 30 lat słupów drewnianych słupami betonowymi, przy niezmienionej trasie linii, miejscu ich dotychczasowego położenia oraz napięcia, nie może prowadzić do wniosku, że mamy do czynienia ze zmianą parametrów obiektu liniowego. Organ odwoławczy na poparcie swojego stanowiska przytoczył wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zarzucili ponadto naruszenie art. 64 i art. 23 Konstytucji RP, art. 48, art. 49, art. 245 § 1, art. 143, art. 169, art. 174, art. 191, art. 254, art. 222 § 1 i 2, art. 223 Kodeksu cywilnego oraz art. 3 ust. 3, 11 i 20, art. 4, art. 28 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skarżący przedstawili przebieg prowadzonych przez nich od 2017 roku rokowań z T. S.A. dotyczących ustanowienia służebności przesyłu oraz odszkodowania z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości. W związku z brakiem porozumienia oraz odmową usunięcia urządzeń, skarżący zainicjowali postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją. Podtrzymali swoje stanowisko, że wobec braku pozwolenia na budowę przedmiotowa linia jest nielegalna, co winno skutkować nakazem jej rozbiórki. Na poparcie swojego stanowiska przytoczyli wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 573/14. Podkreślili też, że nie wyrażali i nie wyrażają zgody na wejście przez T. S.A. na ich nieruchomość. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak wynika z ustaleń organów obu instancji dla przedmiotowej linii energetycznej w dniu 21 czerwca 1955 r. wydane zostało przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. zaświadczenie lokalizacyjne nr [...]. Zachowały się też fragmenty paszportu linii dotyczące spornego odcinka sieci. Pomimo poszukiwań w licznych urzędach, archiwach czy w ramach zasobów własnych i zasobów inwestora, nie odnaleziono pozostałych dokumentów istotnych dla sprawy, a mianowicie: pozwolenia na budowę a także projektu budowlanego czy innej dokumentacji budowlanej, na podstawie której przedmiotowe roboty były prowadzone. Zgodnie z art. 63 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60 (tj. dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą) oraz opracowania projektowe (...). Podkreślić jednak trzeba, że kwestionowane i kontrolowane w niniejszym postępowaniu roboty budowlane wykonywane były w latach 60-tych i 80-tych ubiegłego stulecia, a więc przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 roku. Podobnego przepisu nie było w przepisach wówczas obowiązujących. W orzecznictwie utrwalone zostało stanowisko, że obowiązki wynikające z przywołanego powyżej art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego - tj. obowiązek posiadania dokumentacji budowlanej przez cały okres istnienia obiektu budowlanego - nie mogą odnosić się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., jak i do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Oznacza to, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. W tym stanie rzeczy, na podstawie zgromadzonych w niniejszej sprawie dokumentów, nie można powiedzieć, że przedmiotowa inwestycja jest nielegalna, czyli, że została wybudowana w warunkach samowoli. Wobec braku dokumentacji projektowej i budowlanej nie sposób stwierdzić, czy inwestycja została wykonana zgodnie z udzielonym pozwoleniem, czy też z odstępstwami od tego pozwolenia. Nie można też ocenić czy doszło do odstępstw istotnych czy też nieistotnych. Brak dokumentacji w zasobach organów nie może świadczyć o wykonaniu obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność ta powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego (zob. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1695/11 oraz sygn. akt II OSK 1705/11; z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1886/14). Materiał zgromadzony w niniejszej sprawie nie wskazywał, by inwestor działał w warunkach samowoli budowlanej. Skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji, jak i w czasie jej modernizacji (remontu) nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, a organy wydające te dokumenty zobligowane były do ich przechowywania przez określony tylko okres, to obecny brak tej dokumentacji nie może świadczyć na niekorzyść inwestora. W konsekwencji nieokazanie przez inwestora pełnej dokumentacji projektowej i budowlanej związanej z budową przedmiotowej linii nie stanowi dowodu na samowolne bądź niezgodnie z otrzymanym pozwoleniem wykonane roboty budowlane. Żaden zaś przepis Prawa budowlanego nie wprowadza domniemania samowoli bądź istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu tylko dlatego, że następca inwestora po kilkudziesięciu latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów. (zob. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 84/13 oraz z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 215/19). W świetle powyższego należało uznać, że skoro postępowanie administracyjne nie potwierdziło zarzucanych przez stronę skarżącą okoliczności, to organ I instancji prawidłowo umorzył to postępowanie jako bezprzedmiotowe. Dodać jeszcze wypadnie, jak wskazują sami skarżący, że przedmiotowe działki, na których zlokalizowana jest sporna linia energetyczna, stały się własnością prywatną dopiero w 1994 roku. Wcześniej prawo do tych nieruchomości przysługiwało Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. (zob.: kopia aktu notarialnego z [...] r. - załącznik nr [...] do skargi). Zauważyć zatem przyjdzie, że zarówno w czasie budowy przedmiotowej linii (1966 r.), jak i w czasie jej modernizacji (1983 r.) jednym z ogniw obowiązującego wówczas ustroju społeczno-gospodarczego PRL były jednostki gospodarki uspołecznionej, w tym organizacje spółdzielcze (spółdzielnie i ich związki), których zadaniem było realizowanie narodowego planu gospodarczego (zob.: art. 1 ustawy z dnia 17 lutego 1961 r. o spółdzielniach i ich związkach - Dz. U. Nr 12, poz. 61). Podmioty te aby wykonywać swoje obowiązki musiały władać mieniem służącym bezpośrednio procesowi produkcji, w tym posiadać prawa rzeczowe pozwalające na korzystanie w sposób przepisany prawem z posiadanego przez nie gruntu. To z kolei stanowiło, że w praktyce ówczesny inwestor – zakład energetyczny, również będący jednostką gospodarki uspołecznionej, nie musiał legitymować się odrębną zgodą innej jednostki gospodarki uspołecznionej na zajęcie nieruchomości na cele budowlane. Wystarczające w tej kwestii były bowiem decyzje organów państwowych, w szczególności w sprawie lokalizacji inwestycji (w niniejszej sprawie potwierdzone zaświadczeniem lokalizacyjnym z 21 czerwca 1955 r.). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, że w istocie opierają się one na roszczeniach, których źródłem są przepisy prawa cywilnego. Zarówno bowiem kwestia służebności, kwestia bezumownego korzystania, jak i odszkodowania za to korzystanie, to instytucje prawa cywilnego. Dochodzenie roszczeń z tego tytułu jest możliwe, jednakże nie w postępowaniu administracyjnym lecz w postępowaniu cywilnym przed sądami powszechnymi. Fakt, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego nie doprowadziło do stwierdzenia samowoli budowlanej nie stoi na przeszkodzie w dochodzeniu roszczeń z tytułu ochrony przysługującego skarżącym prawa własności. Z kolei pogląd wyrażony w powoływanym przez skarżących w skardze, jak i w toku postępowania administracyjnego, wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 573/14, jest poglądem odosobnionym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wyrok ten został zresztą uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 2734/14. Mając wszystko powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl