II SA/Ke 304/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2023 r. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z 30 marca 2023 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania S. B., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] i Gminy W. z 3 stycznia 2023 r. znak: [...], którą odmówiono skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad M. B.. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na przepisy art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., zwanej dalej "u.ś.r." lub "ustawą") i wskazało, że S. B. jest synem osoby wymagającej opieki - M. B., który jest żonaty. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w J. z 22 stycznia 2016 r. M. B. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu tym wskazano, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, zaś orzeczenie zostało wydane na stałe. Bezspornym jest zatem, że jest on osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy i tym samym została spełniona przesłanka dotycząca sytuacji osoby wymagającej opieki. Odnosząc się do rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, Kolegium wyjaśniło, że w wyroku z 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. K [...] Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji odmawiając przyznania skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, iż daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie da się ustalić dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści tego wyroku i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. Pomimo powyższego uchybienia - w ocenie Kolegium - w sprawie zaistniała przesłanka powodująca konieczność odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia z innych przyczyn. W myśl bowiem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium ustaliło, że M. B. jest żonaty, a jego żona nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w tej sprawie jest żona M. B., gdyż to na niej ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża. Kolegium oceniło zatem, że w rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności na żonie M. B. ciąży obowiązek alimentacyjny. Materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy nie wskazuje, aby osoba ta legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym, że to na współmałżonku osoby wymagającej opieki, w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny, skarżącemu nie może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Aby świadczenie to mogło zostać przyznane skarżącemu, żona M. B. musiałaby legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dalej Kolegium wskazało, że 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. akt I OPS [...], w której uznał, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.) oraz, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł S. B., podnosząc, że opiekę nad ojcem sprawuje osobiście, zaś jego mama J. B. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i również wymaga pomocy w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Do skargi jej autor załączył orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w J. z 27 kwietnia 2023 r., zgodnie z którym, po rozpatrzeniu wniosku z 15 marca 2023 r., J. B. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 marca 2023 r. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku o przyznawanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad ojcem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do faktu, że J. B. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 27 kwietnia 2023 r. Kolegium podkreśliło, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji osobą uprawnioną do ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego była żona M. B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przez organ pierwszej instancji również przepisów prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r." lub "ustawa". Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1a ustawy przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przypomnieć należy, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Jednocześnie w toku postępowania organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyroki: WSA w Kielcach z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke [...]; WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz [...] i WSA w Gdańsku z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Gd [...] oraz wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK [...] - dostępne na stronie internetowej: [...] nsa. gov. pl.). Jak dowodzi lektura akt administracyjnych w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 2 grudnia 2022 r., na żadnym etapie postępowania strona nie otrzymała od organów należytej informacji o konieczności przedłożenia orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jego matki, od którego uzależnione jest uwzględnienie jego wniosku o świadczenie pielęgnacyjne na ojca. Tym samym w sprawie doszło do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania z 15 grudnia 2022 r. (k. 21 akt adm.) w podstawie prawnej tego zawiadomienia jedynie powołał się na art. 10 § 1, art. 11 i art. 79a k.p.a. , a następnie zacytował treść art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 1b u.ś.r., informując stronę, że nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, ponieważ niepełnosprawność M. B. powstała po ukończeniu 25 roku życia. W zawiadomieniu tym organ ograniczył się wyłącznie do wskazania, że w terminie 7 dni licząc od daty jego doręczenia, strona może dostarczyć dokumenty potwierdzające przesłanki, które na dzień sporządzenia zawiadomienia nie zostały spełnione, a w przypadku nie przedłożenia do akt sprawy dowodów, o których mowa sprawa zostanie załatwiona negatywnie w drodze decyzji administracyjnej. Pomijając fakt, że organ pierwszej instancji informując skarżącego, że nie została spełniona przesłanka do przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, że daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie da się ustalić dopuścił się uchybienia prawa materialnego to - co istotne - w zawiadomieniu tym nie wskazał wprost jakie dowody skarżący powinien przedstawić i jakie konkretnie dokumenty przedłożyć celem potwierdzenia spełnienia przesłanek do przyznania prawa tego świadczenia, które na dzień sporządzenia tego zawiadomienia nie zostały spełnione. Kolegium, rozpoznając sprawę ponownie w trybie odwoławczym, nie dostrzegło powyższego uchybienia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Burmistrza z 3 stycznia 2023 r. (wprawdzie z innym uzasadnieniem), również dopuścił się naruszenia art. 79a k.p.a. Jeżeli bowiem jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu był fakt, że żona M. B. nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to powinien poinformować wnioskodawcę o możliwości złożenia takiego orzeczenia. Celem przepisu art. 79a k.p.a. jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach - nie korzysta z takiej możliwości. Zaniechanie stosownego pouczenia skarżącego przez organy zasadniczo godzi w jego interes prawny i faktyczny, naruszając jednocześnie zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) przez pominięcie istotnego dla sprawy materiału dowodowego oraz podważając zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jednostek do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy brak udzielenia skarżącemu przed wydaniem zaskarżonej decyzji informacji, że warunkiem pozytywnego załatwienia jego wniosku jest przedłożenie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jego matki, należy uznać również za naruszenie przez Kolegium wynikającego z art. 9 k.p.a. obowiązku udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. W kontrolowanej sprawie jest to o tyle istotne, że gdyby organy poinformowały skarżącego o konieczności przedłożenia stosownego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jego matki to takie by złożył, o czym świadczy fakt, że przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki i takie uzyskał. Jak wynika z załączonego do skargi orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w J. z 27 kwietnia 2023 r., po rozpoznaniu wniosku z 15 marca 2023 r., J. B. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od 15 marca 2023 r. na stałe. W ocenie Sądu, ponoszona przez Kolegium w odpowiedzi na skargę okoliczność, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności żony M. B. zostało wydane po zakończeniu postępowania odwoławczego - w świetle istotnego naruszenia przepisów postępowania - nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Niezależnie od powyższych uchybień stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji odmawiając przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na fakt, iż daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie da się ustalić, dopuścił się również uchybienia prawa materialnego, ponieważ nie uwzględnił przy orzekaniu treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 października 2014 r., sygn. K [...]. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji Kolegium prawidłowo oceniło, że organ pierwszej instancji wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. Mając na względzie powyższe, z przedstawionych powyżej powodów uznać należało, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do istotnego naruszenia art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a. skutkującego koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Nadto organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na uwadze treść uzasadnienia niniejszego wyroku, organ przeprowadzi ponownie postępowanie i wyda właściwe rozstrzygnięcie w sprawie.