I SA/Wa 554/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi B. D. i A. S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z [....] stycznia 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju (dalej jako organ/minister) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [....] z [...] lutego 2013 r. nr [....] orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] złotych na rzecz A. S. za udział w ½ części oraz na rzecz B. D. za udział w ½ części w prawie własności nieruchomości położonej na terenie gminy [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [....] ha. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [....] jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazano art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz.U z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako kpa), powołując szereg przepisów procedury administracyjnej oraz prawa materialnego, które w ocenie wnioskodawców zostały naruszone. Po przeprowadzeniu postępowania minister stwierdził, że kwestionowane orzeczenie nie jest obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W odniesieniu do przesłanki z art. 157 § 1 pkt 7 kpa podniósł, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się jednoznacznie, że przepis ten stanowi odesłanie do pozakodeksowych przepisów, które w sposób wyraźny przewidują sankcję nieważności decyzji w razie zaistnienia wskazanych w nich przesłanek. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takiej okoliczności. W stosunku do zarzutu pozbawienia strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu poprzez doręczanie w toku postępowania korespondencji pod nieprawidłowy adres minister stwierdził, że doręczenia dokonywane były prawidłowo na adres widniejący w rejestrze PESEL, zaś zgodnie z obowiązującymi przepisami to na właścicielach nieruchomości oraz osobach w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części ciąży obowiązek zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków. W ocenie organu pozostałe zarzuty dotyczą prawidłowości postępowania zwykłego, w szczególności prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, i jako takie podlegają ocenia w ramach postępowania zwykłego, nie ma natomiast możliwości zwalczania tego rodzaju uchybień w postępowaniu nieważnościowym. Skargę od powyższej decyzji wywiedli A. S. oraz B. D. (dalej jako skarżący), zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 75, 77, 78 i 80 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę, niepełne rozpatrzenie dowodów zebranych przez stronę i rozstrzyganie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony, nadto wskazali na naruszenie art. 165 kpa, poprzez błędne ustalenie, że w prowadzonym postępowaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art.156-158 kpa. Skarżący w postępowaniu nadzorczym uzasadniali swoje stanowisko zaistnieniem wady powodującej nieważność zaskarżonej decyzji z mocy prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 7 kpa, poprzez naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię. Z kolei w skardze jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [....] wskazano rażące naruszenie prawa, przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zakres postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczony wyłącznie do badania decyzji pod kątem wystąpienia przesłanek przewidzianych w art 156 § 1 kpa. Samo stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), wobec tego wykładnia przesłanek nieważnościowych nie może mieć charakteru rozszerzającego. W stosunku do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 kpa organ prawidłowo wskazał, że przepis ten stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego wprost przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1294/16). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela i przyjmuje stanowisko organu. W niniejszym postępowaniu nie wskazano na żaden przepis prawa materialnego który miałby powodować nieważność decyzji Wojewody [...] z mocy prawa, stąd też art 156 § 1 pkt 7 nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) Sąd wskazuje, że poprzez rażące naruszenie prawa należy rozumieć sytuację, w której treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, która to sprzeczność nie jest rezultatem wykładni prawa, ale powstaje przez proste zestawienie ze sobą treści decyzji i przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3065/18). Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w trybie nieważnościowym. W postępowaniu nadzorczym nie prowadzi się bowiem postępowania dowodowego co do zaistnienia podstaw do wydania kwestionowanej decyzji – lecz weryfikuje się decyzję pod kątem jednoznacznie wyartykułowanych i oczywistych wad wskazujących na rażące naruszenie prawa. W postępowaniu takim zadaniem organu nie jest dowodzenie zaistnienia potencjalnych czy ewentualnych nieprawidłowości. Nieważności decyzji organ nie może też domniemywać ani jej dopiero poszukiwać. Ponadto, przesłanka rażącego naruszenia prawa co do zasady dotyczy przepisów prawa materialnego, wzruszeniu ostatecznej decyzji z powodów proceduralnych służy bowiem tryb z art. 145 kpa. Chociaż co do zasady nie jest wykluczona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, to przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych ma charakter wyjątkowy. Dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, innymi słowy – musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwić. W orzecznictwie wskazuje się, że za rażące naruszenie przepisów regulujących postępowanie dowodowe w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji można uznać jedynie sytuację, gdy w sprawie nie przeprowadzono w ogóle postępowania dowodowego, bądź prowadzono je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1018/17). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu okoliczności podnoszone przez skarżących nie dają podstaw do przyjęcia, że decyzja której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zarzuty dotyczące niepełnego czy niedokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy mogłyby stanowić zarzuty w zwykłym postępowaniu odwoławczym. Aby jednak stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji naruszenia te musiałyby mieć postać kwalifikowaną i polegać na nieprzeprowadzeniu postępowania w ogóle bądź nieustaleniu podstawowych kwestii stanu faktycznego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje, organ przeprowadził postępowanie dowodowe, w tym dowód obligatoryjny w postaci operatu szacunkowego. Skarżący kwestionują prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego, jednakże niezależnie od zasadności podnoszonych w tym zakresie zarzutów, tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania dowodowego z samej swojej istoty nie stanowi kwalifikowanej wady o której mowa w art 156 § 1 pkt 2 kpa. Wskazywane przez skarżących naruszenia przepisów prawa materialnego polegają w ich ocenie na błędnej wykładni przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w spawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U z 2004 nr 207 poz. 2109). Tymczasem rażące naruszenie prawa nie może polegać na błędnej wykładni przepisów. W związku z tym ta okoliczność nie daje podstaw do wzruszenia decyzji administracyjnej. Odnosząc się do kwestii prawidłowości doręczeń należy podnieść, że okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, albowiem nieprawidłowe doręczanie pism w postępowaniu, a nawet brak takiego doręczenia stronie skutkujący pozbawieniem jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie daje podstawę do żądania wznowienia postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2044/16). Konkludując, w ocenie Sądu organ prawidłowo przeprowadził postępowanie nadzorcze i uznał, że okoliczności wskazywane przez skarżących nie stanowią podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji Wojewody [...]. Trzeba jeszcze raz podkreślić, że instytucja stwierdzenia nieważności nie zastępuje postępowania odwoławczego. Nie ma ona na celu usuwania wszelkich wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego nie "wadliwego" lecz "rażąco wadliwego" rozstrzygnięcia. Tymczasem wady takiej w toku postępowania nadzorczego - nie stwierdzono. Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).