II OSK 1018/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych L. S. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2818/15 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2818/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2015 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w tej sprawie kontroluje decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2015 r. znak: (...) wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności. Prowadzone w tym trybie postępowanie nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jak w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. Główny Inspoektor Nadzoru Budowlanego trafnie zbadał stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Warszawskiego Zachodniego nr (...) z dnia (...) listopada 2010 r. nie była dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że skarżący odstąpił w sposób istotny od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy L. nr (...) z dnia (...) września 1985 r. Powyższe odstępstwa zostały wskazane w protokole kontroli z dnia (...) lipca 2010 r. Wobec ustalenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Warszawskiego Zachodniego (dalej w skrócie jako PINB) w toku przeprowadzonej kontroli, że kontrolowany budynek wybudowany został z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, koniecznym było wydanie decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy z zastrzeżeniem ust. 2. Wyjątek ten dotyczy braku stosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.). Podstawę prawną badanej decyzji PINB z dnia 26 listopada 2010 r. nr (...) prawidłowo stanowił art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Sąd pierwszej instancji podniósł, że wskazywane przez skarżącego okoliczności w zakresie nienależycie ustalonego stanu faktycznego sprawy mogłyby stanowić zarzuty w zwykłym postępowaniu odwoławczym. Nie wskazują natomiast na istnienie kwalifikowanych wad postępowania warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji oceniając przeprowadzone postępowanie stwierdził, że organy obu instancji przeprowadziły je z poszanowaniem przepisów proceduralnych. Zdaniem Sądu organy wypełniły swoje ustawowe obowiązki i uzasadniły stanowisko wyrażone w decyzjach w sposób wymagany przez art. 107 § 3 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się przy tym na etapie zaskarżonego postępowania istotnych naruszeń przepisów postępowania, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonych decyzji. W skargach kasacyjnych skarżący A. K. i L. S. zaskarżyli w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Skarżąca A. K. zarzuciła w skardze kasacyjnej Sądowi pierwszej instancji: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2015 r. znak: (...) wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię tego przepisu, która to wykładnia wiązała się z nienależytym ustaleniem stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.); 2) naruszenie art. 138 P.p.s.a. poprze pominięcie w sentencji wyroku imienia i nazwiska skarżącej A. K. Skarżący L. S. zarzucił w skardze kasacyjnej Sądowi pierwszej instancji: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na zaniechaniu wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że argumenty skarżącego dotyczące niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją z (...) listopada 2010 r. mogły być podnoszone jedynie w postępowaniu zwykłym, a nie w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że przepisy o stwierdzeniu nieważności decyzji stosuje się głównie do rażących naruszeń prawa materialnego, a nie do ciężkiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skargi kasacyjne nie są zasadne. Nie jest zasadnym zarzut zawarty w skardze kasacyjnej A. K. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 P.p.s.a. poprzez pominięcie w sentencji wyroku imienia i nazwiska skarżącej A. K. Jak wynika z akt sprawy skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2015 r. znak (...) w ustawowym terminie wniósł L. S. W aktach sprawy nie ma innej skargi wniesione od ww. decyzji. Wprawdzie A. K. złożyła do akt w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pismo procesowe z daty (...) lutego 2016 r., ale z treści tego pisma wynika jedynie, że A. K. popiera skargę L. S., wnosi tak jak w tej skardze i przedstawia dotychczasowy przebieg postępowania. Mając powyższe należy stwierdzić, że zawarte w komparycji zaskarżonego wyroku oznaczenie strony skarżącej jako L. S. jest zgodne ze stanem faktycznym sprawy, ponieważ skargę wniósł jedynie L. S. Także skarżąca kasacyjnie A. K. nie uzasadnia swojego zarzutu wskazując, kiedy lub w jakim piśmie wniosła w tej sprawie skargę do Sądu pierwszej instancji. Tym samym zarzut pominięcia w zaskarżonym wyroku oznaczenia jako skarżącej A. K. jest niezasadny, a Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 138 P.p.s.a. Pozostałe zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczą naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. zamiast stwierdzenia, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i dokonania wadliwej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnego uznania, że stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, mimo że organ administracji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Tak sformułowane zarzuty nie są usprawiedliwione. Przede wszystkim należy stwierdzić, że przedmiotem tej sprawy nie jest kontrola merytoryczna decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Warszawskiego Zachodniego z dnia (...) listopada 2010 r. nr (...). Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ta sprawa dotyczy jedynie kontroli, czy decyzja PINB z dnia (...) listopada 2010 r. została wydana w warunkach naruszenia którejkolwiek przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Tylko to było przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i w tym zakresie Sąd ten nie naruszył obowiązującego prawa. Postępowanie administracyjne regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego jest co do zasady dwuinstancyjne, a to oznacza, że od nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji można wnieść odwołanie do organu drugiej instancji. W sytuacji zaś, gdy decyzja staje się ostateczna, możliwość jej wzruszenia wynika tylko z trybów postępowań nadzwyczajnych. Tryb postępowania nieważnościowego nie obejmuje merytorycznego rozpoznania sprawy a sprowadza się do oceny, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważnościowym. Taki zakres sprawy trafnie ustaliły i organy administracyjne i Sąd pierwszej instancji. Rację ma także Wojewódzki Sąd Administracyjny twierdząc, że przesłanki nieważności postępowania administracyjnego mają co do zasady charakter jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego. Wyjątkowo jako rażące naruszenie prawa może być uznane także naruszenie przepisów postępowania z tym, że musi to być także rażące naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1048/17, opub. w LEX nr 2490865; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1375/18, opub. w LEX nr 2624701; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 801/17, opub. w LEX nr 2449203; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 4248/16, opub. w LEX nr 2516994). Zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie. Taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie. Trafnie Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdził, że organy administracji prowadziły postępowanie dotyczące jedynie zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważnościowych, w tym koncentrowały swoje ustalenia na przesłance "rażącego naruszenia prawa". Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że skoro decyzja z dnia (...) listopada 2010 r. została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w ramach którego zebrano materiał dowodowy i prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego, to nie zaistniała przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Kwestia zaś ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją z (...) listopada 2010 r. nie mogła być przedmiotem rozpoznania w tej sprawie. Nieusprawiedliwionym jest zarzut zawarty w skardze L. S. dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że argumenty skarżącego dotyczące niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy mogły być podnoszone w postępowaniu zwykłym, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wtedy mógłby odnieść zamierzony przez stronę skutek, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Tak sformułowany zarzut nie jest skuteczny także dlatego, że w postępowaniu nieważnościowym nie rozpoznaje się meritum sprawy. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro w tej sprawie zarzuty stron skarżących kasacyjnie są nieusprawiedliwione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 P.p.s.a. skargi kasacyjne oddalił.