II OSK 1048/17

Dnia 5 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 82/16 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "GINB") z dnia [...] listopada 2015 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda Wielkopolski odmówił stwierdzenia, na wniosek J. B., nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. S. pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania hali magazynowej na budynek warsztatowo-usługowy branży motoryzacyjnej przy ul. K. w P., działka o nr ew. [...], ark. [...], obr. J. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. B. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. GINB nie stwierdził, aby decyzja Prezydenta Miasta Poznania z [...] listopada 2014 r. naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, w tym przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane") oraz aktów wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Nie jest też ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa. GINB zaznaczył, że organ przy wydawaniu pozwolenia na budowę nie dysponował "zrzutami z ekranu" i okoliczność ta może być ewentualną podstawą wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie może jednak skutkować stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. B. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 32 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak uznania, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, wobec czego nie może zostać wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wykonanie robót budowlanych inwestorowi A. S., ponieważ decyzja taka nie może polegać na legalizacji wykonanych prac bez wydania ostatecznej decyzji w tym przedmiocie, co skutkowało naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 8 i 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W opinii Sądu, zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego sprowadzają się do wskazania wadliwości decyzji organu odwoławczego polegającej na zatwierdzeniu decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo tego, że roboty budowlane zostały wykonane przed wydaniem tej decyzji. Sąd podał, że w momencie wydawanie decyzji, której unieważnienia domaga się skarżąca, materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji nie potwierdzał aby roboty budowlane dotyczące tej inwestycji już zostały rozpoczęte. W ocenie Sądu, nie można w związku z tym uznać aby Prezydent Miasta Poznania wydał decyzję w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że decydujące znaczenie w zakresie spornej okoliczności ma pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej również PINB) z dnia [...] października 2014 r. informujące, że na podstawie art. 81 ust. 4 prawa budowlanego dokonano czynności kontrolnych i inspektorzy PINB nie stwierdzili samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Sąd nie zgodził się też z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 8 i 11 k.p.a. Organ odwoławczy, w ocenie Sądu, zwięźle odniósł się do istotnych zarzutów odwołania, a uzasadnienie tego organu zawiera elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak uznania, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, wobec czego nie może zostać wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wykonanie robót budowlanych inwestorowi A. S., ponieważ decyzja taka nie może polegać na legalizacji wykonanych prac bez wydania ostatecznej decyzji w tym przedmiocie, co skutkowało naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez organy administracyjne i błędną ocenę decyzji organu II instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; - przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i winna zostać uznana za nieważną, b) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ich błędne zastosowanie i wydanie orzeczenia oddalającego skargę i niestwierdzenie przez Sąd niezwiązany wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną błędów w ustaleniach faktycznych oraz rażącego naruszenia prawa, będących podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak uznania, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, zauważyć wypada, że zdaniem skarżącej kasacyjnie, decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2014 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania hali magazynowej na budynek warsztatowo-usługowy branży motoryzacyjnej, rażąco narusza prawo, bo przed dniem wydania tej decyzji roboty budowlane zostały wykonane i doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Organy administracyjne rozpoznające wniosek skarżącej kasacyjnie o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji i Sąd I instancji uznały, że w momencie wydawania decyzji, której unieważnienia domaga się skarżąca, materiał dowodowy zgromadzony przez organ udzielający pozwolenia na budowę nie potwierdzał aby roboty budowlane dotyczące objętej pozwoleniem inwestycji zostały już rozpoczęte i by doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Sąd i organy na potwierdzenie tego ustalenia powołały się na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] października 2014 r. informujące, że na podstawie art. 81 ust. 4 prawa budowlanego dokonano czynności kontrolnych i nie stwierdzono samowolnej zmiany sposobu użytkowania. W odniesieniu do twierdzeń skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał ponadto, że organ przy wydawaniu pozwolenia na budowę nie dysponował "zrzutami z ekranu" i okoliczność ta może być ewentualną podstawą wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., lecz nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe stanowisko organów administracyjnych jest prawidłowe i Sąd I instancji słusznie je zaakceptował. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść pojęcia normatywnego: "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. Przyjęto, że "rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 s. 743; wyrok NSA z 13 czerwca 2007 r., I OSK 996/06, LEX nr 354687). Nie stanowi zatem o rażącym naruszeniu prawa wybranie jednej z rozbieżnych wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, która później uznana została za nieprawidłową (por. np. wyrok NSA z 8 września 2009 r., II GSK 1061/08, LEX nr 596660). Podkreślić należy, że dla stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" nie wystarczy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu stanowiącego wzorzec normatywny, albowiem o "rażącym naruszeniu prawa" decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Trzeba też mieć na uwadze, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc (por. np. wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., II OSK 1953/14). Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji prawidłowo przeanalizował wszystkie istotne w tym zakresie okoliczności i doszedł do należycie umotywowanego wniosku, że Prezydent Miasta Poznania wydając decyzję z [...] listopada 2014 r. nie miał podstaw do uznania, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Poczynione przez ten organ ustalenia wynikały z treści pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] października 2014 r. Zauważyć wypada, że nawet gdyby ustalenie to okazało się błędne, to jego wadliwość nie była widoczna w sposób oczywisty. Nie można więc mówić o rażącym naruszeniu prawa przez decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2014 r. Gdyby zaś podstawą do odmiennych od poczynionych przez Prezydenta Miasta Poznania ustaleń miały być inne od znanych temu organowi nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, to – jak trafnie zauważył organ odwoławczy – mogłyby one stanowić ewentualną podstawę wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd I instancji słusznie zatem zaakceptował stanowisko organu administracyjnego zawarte w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo oddalił skargę. Nie naruszył więc art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., gdyż nie miał podstaw do zastosowania tego przepisu. Sąd I instancji nie naruszył też art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie złamał bowiem zasad wyrażonych w art. 133 § 1 p.p.s.a., nie miał powodu aby wykraczać poza zarzuty i wnioski zawarte w skardze, a także dopełnił obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tych przepisów odmienna ocena przez Sąd stanu sprawy i wyciągnięty wniosek inny niż spodziewała się strona skarżąca. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.