II SA/Rz 677/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr SKO.4111.8.2024 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z 30 kwietnia 2024 r. nr SKO.4111.8.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu (dalej: SKO bądź organ odwoławczy) - działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r., poz. 775 dalej: K.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej: Skarżąca) od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: organ I instancji) z dnia 18 grudnia 2023 nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia rodzicielskiego stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz akt postępowania wynika, że decyzją organu I instancji z 18 grudnia 2023 r. przyznano Skarżącej świadczenie rodzicielskie na dziecko urodzone [...] listopada 2023 r. Decyzję tę doręczono Skarżącej 19 grudnia 2023 r. Pismem z I1 kwietnia 2024 r. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji, którą określiła jako decyzję z dnia 18 grudnia 2023 r. nr [...] W uzasadnieniu odwołania podkreśliła, że jest osobą bezrobotną, ma na utrzymaniu dwójkę dzieci, w tym dziecko niepełnosprawne, a nienależnie pobrane pieniądze są jej naprawdę niezbędne i nie jest w stanie zwrócić pieniędzy otrzymanych tytułem zasiłku, gdyż zasiłek ten jest jedynym źródłem jej utrzymania. Zwróciła się o uchylenie decyzji o zwrot nienależnych pobranych pieniędzy". Tej treści odwołanie, SKO potraktowało jako odwołanie od decyzji w sprawie ustalenia Skarżącej prawa do świadczenia rodzicielskiego i opisanym na wstępie postanowieniem z 30 kwietnia 2024 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W skardze na powyższe postanowienie, Skarżąca zaprzeczyła jakoby uchybiła 14 -dniowemu terminowi do wniesienia odwołania, odnosząc się w treści pisma do decyzji o [...]. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej odrzucenie, SKO podtrzymało zawarte w treści zaskarżonego postanowienia, argumenty o uchybieniu przez Skarżącą terminowi do wniesienia odwołania. W piśmie procesowym z 4 czerwca 2024 r. Skarżąca wskazała, że odwołuje się od dwóch decyzji: SKO.41111.8.2024 z 30 kwietnia 2024r. oraz [...] z 28 marca 2024r., przy czym najbardziej zależy jej na uchyleniu decyzji, w której jest napisane o zwrocie pieniędzy w kwocie 2200 zł.". Podkreśliła, że nikt nie poinformował jej o tym, że przyznane na syna pieniądze nie należą się oraz oświadczyła, że nie stać jej na zwrot pieniędzy, z uwagi na trudną sytuację materialną. Zaznaczyła, że jest osobą bezrobotną, wychowującą dwójkę dzieci, w tym jedno niepełnosprawne. Do pisma załączyła kopię decyzji z 28 marca 2024 r. [...] z 28 marca 2024r. w sprawie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na decyzję bądź postanowienie, Sąd uchyla ten akt w całości albo w części, na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt I lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważność, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. Iub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W tak określonych granicach zaskarżenia, skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało uwzględnić, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, w stopniu obligującym do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie ulega wątpliwości, że decyzją z 18 grudnia 2023 r. nr [...] zostało ustalone Skarżącej prawo do świadczenia rodzicielskiego, w związku ze sprawowaniem opieki nad synem M. K. Decyzja ta została uchylona od 1 lutego 2024 r. na mocy decyzji organu I instancji z 29 lutego 2024 r. nr [...], w związku z ustaleniem przez ten organ, że Skarżąca jest jednocześnie uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem synem P. D. W konsekwencji, w dniu 28 marca 2024 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję nr [...] w sprawie nienależnie pobranego świadczenia, zobowiązując Skarżącą do zwrotu kwoty 2200 zł. wraz z odsetkami. Skarżąca odebrała tę decyzję 6 kwietnia 2024 r. W odwołaniu skierowanym do organu odwoławczego, wniesionym do organu I instancji osobiście w dniu 11 kwietnia 2024 r. - tj. w otwartym terminie do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie nienależnie pobranego świadczenia Skarżąca określiła przedmiot odwołania jako decyzję [...] z 18 grudnia 2023 r. tj. decyzję o przyznaniu jej prawa do świadczenia rodzicielskiego, podnosząc jednocześnie w uzasadnieniu tego odwołania argumenty odnoszące się do kwestii nienależnie pobranego świadczenia, którego zwrot Skarżąca uznała za niemożliwy, z uwagi na trudną sytuację materialną. Końcowo wniosła o,, uchyleniu decyzji o zwrot nienależnych pobranych pieniędzy". Treść odwołania nie wskazuje zatem na to, że Skarżąca jest niezadowolona z przyznania jej świadczenia rodzicielskiego, ale że kwestionuje konieczność zwrotu tego świadczenia, z uwagi na to, że nie poinformowano jej o tym, że świadczenie to nie jest jej należne oraz z uwagi na trudną sytuację finansową. Zgodnie z art. 128 K.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Stosownie do art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie, jako środek odwoławczy, jest w znacznym stopniu odformalizowane i nie musi nawet zawierać szczegółowego uzasadnienia. Dla skutecznego złożenia odwołania wystarczające jest wyrażenie przez odwołującego się niezadowolenia z treści zaskarżanej decyzji. Brak formalizmu w procedurze administracyjnej nakłada jednak na organ odwoławczy obowiązek wyjaśnienia rzeczywistej intencji osoby wnoszącej odwołanie, jeżeli istnieją wątpliwości jaki jest rzeczywisty zamiar strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w sytuacji, gdy pismo strony skierowane do organu, jest dalece nieprecyzyjne w zakresie żądania lub uzasadnienia, zawiera sprzeczności lub uzasadnienie pisma w ogóle nie odnosi się do treści żądania, a strona działa samodzielnie, bez profesjonalnego pełnomocnika, organ powinien wezwać stronę do złożenia dodatkowych wyjaśnień, sprecyzowania swoich twierdzeń lub żądań tak, aby usunąć wszelkie wątpliwości, co do rzeczywistej woli osoby wnoszącej pismo. Nadto, organ powinien dążyć do wyjaśnienia, czy podmiot wnoszący pismo zdaje sobie sprawę ze swej sytuacji prawnej, a także ze skutków swoich działań i zaniechań. W myśl bowiem art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i orzeczenia wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań ( por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2022 r. Ill SA/Łd 1096/21, wyrok WSA w Opolu z dnia 19 listopada 2020 r. II SA/Op 227/20). Dlatego też w sytuacji, gdy Skarżąca określiła przedmiot odwołania w sposób budzący wątpliwości - z jednej strony wyraźnie powołała z daty i numeru decyzję, która była dla niej korzystna, nie wywoływała negatywnych skutków prawnych, a z uwagi na upływ terminu nie podlegała już zaskarżeniu, a z drugiej strony w argumentacji zawartej w uzasadnieniu odwołania odniosła się do kwestii sugerujących wolę zaskarżenia innej decyzji, wywołującej negatywne dla Skarżącej skutki prawne, o otwartym terminie do zaskarżenia - obowiązkiem organu odwoławczego, do którego organ I instancji przekazał pismo Skarżącej z dnia 11 kwietnia 2024 r., było udzielenie Skarżącej stosownych wskazówek oraz doprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia. Jeśli treść bądź charakter pisma nie są jasne, organ nie może sam sprecyzować jego treści. Sąd przychyla się do stanowiska zajętego w tej kwestii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 24 czerwca 2008 r. II SA/Lu 266/08, co do tego, że jeżeli odwołanie jest zredagowane w taki sposób, że może być dwojako interpretowane, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do sprecyzowania jego treści. Dokonanie bowiem własnej wykładni treści odwołania, bez wcześniejszego wezwania strony do wypowiedzenia się w określonym zakresie, jest niedopuszczalne, gdyż działanie takie mogłoby doprowadzić do rozpatrzenia odwołania wbrew intencji osoby je wnoszącej. 0 tym jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ mając na względzie postanowienia art. 7-9 K.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie z powszechnie przyjętym w orzecznictwie i piśmiennictwie poglądem o charakterze pisma decyduje zawsze intencja strony i jej wola ( por. wyrok SN z 20 czerwca 1996 r. Ill ARN 14/96 (OSNP nr 2 z 1999 r. poz. 16), wyrok NSA z 5 czerwca 2008 r. I OSK 839/07 i z 2 grudnia 2010 r. I OSK 1661/10, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz B.Adamiak i J.Borkowski, wyd. C.H.Beck Warszawa 2011 r. str.491-492 oraz Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz M.Jaśkowska i A.Wróbel wyd. Zakamycze 2005 r. str.754-755. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie podjął działań w kierunku sprecyzowania rzeczywistej intencji strony wnoszącej odwołanie, ale dokonał samodzielnej, arbitralnej interpretacji wniesionego odwołania, która to interpretacja okazała się niezgodna z rzeczywistymi intencjami strony. Była również pozbawiona logiki, gdyż z treści odwołania nie można było wywieść wniosku, że Skarżąca jest niezadowolona z faktu przyznania jej świadczenia rodzicielskiego. Z wniesionej skargi, uzupełnionej pismem z 4 czerwca 2024r. wynika bezspornie, że intencją Skarżącej było, nie tyle zaskarżenie decyzji o przyznaniu jej świadczenia rodzicielskiego na syna, co zaskarżenie decyzji o uznaniu tego świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązaniu Skarżącej do jego zwrotu. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. organ jest związany żądaniem strony, a treść tego żądania wyznacza rodzaj sprawy, będącej przedmiotem postępowania. W wypadku, gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości, co do jego treści, organ jest zobowiązany do podjęcia z urzędu czynności w zakresie ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której wniosek pochodzi. Zaniechanie wezwania odwołującego się do uzupełnienia braku odwołania, w postaci wskazania kto jest dysponentem odwołania, pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 K.p.a., stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Mocą art. 7 i art. 77 K.p.a. ustawodawca nałożył bowiem na organy administracji publicznej szereg obowiązków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Opisane naruszenie przepisów prawa procesowego powoduje uchylenie zaskarżonego postanowienia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy rozpozna odwołanie Skarżącej, zgodnie z jej intencją wyrażoną w toku niniejszego postępowania, mając w szczególności na względzie naprowadzone w treści pisma zarzuty.