IV SAB/Wr 238/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi: D. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, orzekając, że mają one miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony, o którym mowa w pkt I wyroku w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł (słownie: tysiąc złotych); IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wniosku D. P. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Jak wynikało z akt sprawy w dniu 6 października 2021 r. Skarżąca wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Do wniosku dołączyła szereg dokumentów. Pismem z tego samego dnia organ zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wyznaczając termin jego zakończenia na dzień 6 sierpnia 2022 r. W dniu 29 listopada 2021 r. organ, działając na podstawie art. 223 w zw. z art. 207 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach), wystąpił do wskazanych ustawowo służb o przekazanie informacji, czy pobyt Skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Służby udzieliły odpowiedzi w dniach 2 i 22 grudnia 2021 r. W dniu 7 lutego 2023 r. Skarżąca zwróciła się z prośbą o przyspieszenie rozpoznania sprawy oraz o wgląd w akta postępowania. W dniu 3 lipca 2023 r. przedłożyła dodatkowe dokumenty, a w dniu 8 września 2023 r. poinformowała o zmianie miejsca zamieszkania. Pismem z dnia 25 stycznia 2024 r. wniosła ponaglenie, które w dniu 14 marca 2024 r. organ pozostawił bez rozpoznania. W dniu 15 lutego 2024 r. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w zakresie procedowania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Zarzucała naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 i art. 37 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 223 w zw. z art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy, naruszenie zasady zaufania do organu administracji publicznej oraz zasady szybkości postępowania. Wnioskowała o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania; zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a w przypadku wydania decyzji zgodnie z wnioskiem strony o zobowiązanie organu do udzielenia stronie zezwolenia ze skutkiem od faktycznej daty wydania decyzji w celu uniknięcia skrócenia okresu zezwolenia; stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł – zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz o zasądzenie na rzecz Strony zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi Strona rozwinęła zarzuty stwierdzając m.in., że postępowanie toczy się już ponad dwa lata, przekraczając termin na rozpoznanie sprawy. Zaznaczała, że nie znajdą w tej sprawie zastosowania art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm., dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy), z uwagi na zakres przedmiotowy ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej organ powołał się na zapisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wywodząc, że zawiesiły one do dnia 30 czerwca 2024 r. bieg terminów na rozpoznanie sprawy, co wyklucza orzeczenie bezczynności, gdyż przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie, okoliczności sprawy uzasadniają zaś przyjęcie, że zwłoka ta miała charakter rażący. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dokonując oceny postępowania organu w zakreślonych granicach trzeba wskazać, że terminy załatwiania spraw regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał art., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie w § 4 ww. normy wskazał, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw. Taką szczególną normę stanowią przepisy art. 210 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach, które na moment składnia przez Stronę wniosku o udzielenie zezwolenia stanowiły, że postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze – w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania (art. 210). Zgodnie zaś z art. 223 ww. ustawy do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stosuje się przepisy art. 202 oraz art. 206-210. Przepisy te uległy zmianie na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022r. poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca"), co nastąpiło z dniem 29 stycznia 2022 r. Na podstawie dokonanej zmiany w ustawie o cudzoziemcach art. zmianie uległy terminy rozpoznania spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, pobyt stały, rezydenta długoterminowego UE oraz przepisy przejściowe regulujące bieg terminów w odniesieniu do spraw w toku. Fakt ten jednak może wpłynąć na ocenę istnienia bezczynności i przewlekłości w rozpoznawanej sprawie. Organ popadł bowiem w zwłokę jeszcze przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażaną w art. 2 Konstytucji RP. Oceniając zatem zaistniałe w sprawie okoliczności należy wskazać na art. 12 k.p.a. opisujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy, w tym także wskazane w powołanym art. 35 k.p.a. oraz ustawie o cudzoziemcach. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności i przewlekłości postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)". Bezczynność organu administracji występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i art.). Zgodnie zaś z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość zaś ma miejsce, kiedy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". Przewlekłe postępowanie występuje w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. Ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ administracji podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści ww. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa Strony nie należy do skomplikowanych, a termin na jej rozpoznanie (na moment składania wniosku) określono jako trzymiesięczny – termin ten upłynął jednak przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Ramy te w niniejszej sprawie zostały zatem przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie toczyło się 28 miesięcy, do dnia wyrokowania organ nie rozpoznał wniosku Strony. Tym samym organ naruszył i to w istotny sposób terminy wyznaczone na rozpoznanie sprawy, dopuszczając się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Orzeczenie w tym zakresie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków i problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby tak znaczący czas bezczynności organu mieścił się w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia zatorów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. W świetle opisanych okoliczności faktycznych organowi należy postawić zarzut bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku Strony i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: dalej: CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, niemający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Przy czym podkreślania wymaga, że Strona podejmowała wszelkie kroki zmierzające do przyspieszenia rozpoznania sprawy, z własnej inicjatywy uzupełniała dokumentację, składała monity, te jednak były przez organ lekceważone, co nie ma uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter bezczynności i przewlekłości organu administracji uznał za rażący, orzekając o tym w pkt I sentencji wyroku. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia przyznanie na rzecz Strony sumy pieniężnej. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając zatem na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez Stronę kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, a adekwatną będzie tu kwota 1.000 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu zwłoki, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. Jednocześnie w pkt II sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Strony w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Końcowo odnotowania wymaga, że w sprawie nie znajdzie zastosowania powoływany przez organ art. 100c ani art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2002 r. o pomocy obywatelom Ukrainy, gdyż normy te odnoszą się do zawieszenia biegu terminów na załatwienie wskazanych w tym przepisie spraw, a zatem do sytuacji, w której terminy te biegną lub nie rozpoczęły jeszcze biegu (ustawodawca zawiesza bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących (...) - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres). W realiach rozpoznawanej sprawy ww. terminy już dawno upłynęły, a zatem wskazany przepis nie mógł ich zawiesić. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.