II OZ 508/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń S. S. oraz A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 368/24 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 10 sierpnia 2021 r. nr 4712/21 w sprawie ze skarg S. S., A. S., A. M. i B. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 marca 2024 r. nr IR-IV.7721.13.2024.11 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej postanawia: oddalić zażalenia Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 368/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 10 sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że argumentacja przedstawiona przez strony skarżące jest niewystarczająca, aby uznać, iż w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Strony były bowiem zobowiązane do wykazania, że to w stosunku do nich istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tymczasem nie wykazano konkretnych zdarzeń czy okoliczności, które potwierdziłyby, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki lub znaczną szkodę. Argumentacja złożonych wniosków jest oparta wyłącznie na niedających się zweryfikować przypuszczeniach o mogących mieć miejsce zagrożeniach związanych z budową planowanego obiektu. Grożące sąsiadującym działkom nieodwracalne straty mają wynikać z tworzenia przez inwestora niekontrolowanego nasypu, którego istnienie może w ocenie stron doprowadzić do narażania na osuwanie skarp oraz zalewanie terenów sąsiednich. Twierdzenia stron skarżących wyrażone we wnioskach o wstrzymanie wykonania decyzji sprowadzają się w istocie do hipotetycznych następstw realizacji inwestycji. Sąd zauważa, iż dokumentacja fotograficzna dostarczona przez skarżącą A. S., ukazująca prace ziemne wykonywane na terenie działek inwestycyjnych, obejmuje stan rzeczy istniejący od maja 2022 r., przy czym nie wykazano, aby od tego czasu doszło do osuwania się mas ziemnych na teren działki strony skarżącej. Sąd podkreślił również, że skutki wykonania zaskarżonej decyzji, gdyby okazała się ona wadliwa, mają charakter odwracalny, a koszty ich usunięcia nie będą obciążać strony skarżącej. Tym samym, prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, bowiem kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, gdyby zaistniała taka konieczność, będzie obciążać właśnie jego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła S. S., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia: 1) art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 10 sierpnia 2021 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, zlokalizowanego na terenie działek nr ewid. [...] i [...] w miejscowości B., gmina K., pomimo że wniosek skarżącej zasługiwał na uwzględnienie, a zawarta w nim argumentacja była wystraczająca do uznania, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji Starosty; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób niespełniający wymogów wynikających z powołanych przepisów. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła również A. S., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia: 1) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie instytucji wstrzymania wykonalności decyzji oraz uznanie przez WSA w Poznaniu, że wnioski złożone przez strony skarżące nie zasługiwały na uwzględnienie, a ich argumentacja jest niewystarczająca w sytuacji kiedy to zgodnie z przedłożonymi do przedmiotowego zażalenia opiniami nie wstrzymanie wykonalności decyzji może doprowadzić do wyrządzenia szkody jak i nieodwracalnych negatywnych skutków dla terenów sąsiednich takich jak: postępująca destabilizacja gruntu, osunięcia i pęknięcia w nasypie, rozkład naprężeń, ruchu mas ziemnych, zmian kierunku i intensywności spływu powierzchniowych wód opadowych, zwiększenia prędkości spływu wód opadowych, erozja powierzchniowa, bruzdy erozyjne, zalania budynków sąsiednich, podtopienia, trwałe zwilgocenie gruntu, uszkodzenia roślinności, co za tym idzie wbrew twierdzeniom WSA w Poznaniu niewstrzymanie wykonalności decyzji Starosty Poznańskiego z 10 sierpnia 2021 r., nr 4712/21 doprowadzi do nieodwracalnych strat dla gruntów sąsiednich w tym gruntu należącego do skarżącej, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., 3) art. 234 ust. 1 pkt 1, 2, ust. 2, 3 ustawy Prawo wodne (Dz.U. 2023.1478), 4) § 38 ust. 9 pkt 2 Uchwały nr IV/22/2018 Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 28 grudnia 2018 r., w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023.977 t.j. z dnia 2023.05.23), 5) § 38 ust. 9 pkt 3 a Uchwały nr IV/22/2018 Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 28 grudnia 2018 r. w zakresie wysokości nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz geometrii dachów połaciowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powołanego przepisu wynika, że co do zasady ciężar uprawdopodobnienia przesłanek zawartych w ww. przepisie spoczywa na skarżącym, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (art. 61 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie należy przypomnieć, że Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie ocenia merytorycznie decyzji będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej (postanowienie NSA z 24 maja 2017 r., sygn. akt II OZ 534/17, LEX nr 2301188). W tym zakresie nie może stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji argumentacja kwestionująca legalność zaskarżonej decyzji, tj. wskazująca, że A. M. i B. M. nie zastosowali się do postanowień Uchwały Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 28 grudnia 2018 r. w przedłożonym projekcie inwestycji. Nie mogły też być oceniane naruszenia przepisów ustawy Prawo wodne przez zarzucane nielegalne wzniesienie nasypu. Jest to bowiem w całości argumentacja odnosząca się do kwestii merytorycznych dotyczących legalności decyzji w sprawie zagospodarowania działki i udzielenia pozwolenia na budowę. Strona podnosząc tego typu zarzuty, pragnie uzyskać tzw. "przedsąd", w sytuacji, w której w postępowaniu wpadkowym sąd administracyjny stwierdziłby istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki i/lub projektu architektoniczno budowlanego. Odnosząc się do zarzutu znajdującego się w obu zażaleniach, a mianowicie naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., należy wskazać, że zgodnie z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., uzasadnienie postanowienia powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze (w tym przypadku argumentów wniosku), stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie podstawowe elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a.: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje argumenty wnioskodawcy, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do stanowiska skarżącej w zakresie słuszności wniosku. Dlatego też zdaniem NSA zarzut ten jest całkowicie chybiony. Należy również przypomnieć, że orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym wyżej przepisie, od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, lecz nie musi tego robić. Powyższa okoliczność niewątpliwie zawęża sądowi kasacyjnemu zakres kontroli. Przyjąć bowiem należy, że oparte na uznaniu rozstrzygnięcie sądu administracyjnego pierwszej instancji, jeżeli będzie miało spójne i logiczne uzasadnienie, będzie prawidłowe (tak B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, op. cit.). Wstrzymanie decyzji zależy zatem od uznania Sądu, a strona nie może podnosić skutecznie zarzutu naruszenia przepisów postępowania w przypadku gdy sąd nie uzna jej punktu widzenia za słuszny – zwłaszcza w przypadku argumentów wskazujących na potencjalne wystąpienie szkody. Przy ocenie wniosku Sąd zobowiązany jest ważyć interes zarówno strony skarżącej jak i inwestora. Wykonanie obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, które może zostać usunięte z mocą wsteczną z obrotu prawnego, odbywa się bowiem na ryzyko inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc to po stronie inwestora może zaistnieć stan znacznej szkody. Podobnie w sytuacji odwrotnej, tj. wstrzymania wykonania decyzji i zablokowania procesu inwestycyjnego, co wiąże się z ingerowaniem w proces budowlany i ponoszeniem przez inwestora strat związanych z tym przestojem. Fakt ten zasadnie zaakcentował w swoim orzeczeniu Sąd I instancji. Odnosząc się natomiast do argumentacji przedstawionej w zażaleniach należy wskazać, że nie jest ona zasadna. Zasadniczo można powoływać się na zagrożenie z art. 61 § 3 p.p.s.a. jeśli ma ono charakter aktualny, realny i indywidualny, bezpośrednio związany z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w podnoszonych przez żalące opiniach architektonicznych i geologicznych pojawia się kwestia destabilizacji gruntu co może prowadzić do zmian stosunków wodnych w okolicy. Sąd nie może na etapie postępowania wpadkowego rozważać prawidłowości rozwiązań technicznych przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Przeciwne rozumowanie skutkowałoby koniecznością wstrzymania każdej zaskarżonej inwestycji do czasu prawomocnego wyroku, z uwagi na zgłaszane obawy co do jej realizacji. Należy mieć na uwadze, że inwestor realizuje inwestycję w oparciu o pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt zagospodarowania działki. Wszelkie odstępstwa od tego projektu są dokonywane na jego ryzyko. Strona może zatem skutecznie ubiegać się o wstrzymanie wykonania decyzji dotyczącej inwestora w przypadku gdy wykaże realne ryzyko wystąpienia szkody przekraczającej naturalne ryzyko wiążące się z procesem budowlanym. W ocenie NSA potencjalne ryzyko wiążące się z utworzonym przez inwestora nasypem nie mieści się w tej kategorii. Sąd nie mógł natomiast oceniać ewentualnych przesłanek samowoli budowlanej na etapie postępowania incydentalnego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.