II SA/Gd 646/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 października 2023 r. nr SKO Gd/4824/22 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej uchylenia decyzji w sprawie kary za usunięcie drzew i umorzenie postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego P. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 października 2023 r. Nr SKO Gd/4824/22 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 29 października 2020 r. J. B. dokonał zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew z terenu działki nr [...] w miejscowości J., ul. [...], której jest wyłącznym właścicielem. Wójt Gminy Stegna wydał w dniu 17 listopada 2020 r. zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia na podstawie art. 83f ust. 14 i 15 ustawy o ochronie przyrody. Pismem z dnia 4 stycznia 2020 r. P. B. zwrócił się do Wójta Gminy Stegna wskazując, że usunięte drzewa w rzeczywistości zlokalizowane były na działce nr [...], której jest współwłaścicielem i że nie wyrażał zgody na ich usunięcie. Zażądał w związku z tym podjęcia przez Urząd odpowiednich działań. Pismem z dnia 1 lutego 2021 r. Wójt Gminy Stegna zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naliczenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie 2 sztuk drzew z terenu działki nr [...] w miejscowości J., bez zgody posiadacza nieruchomości. Zawiadomienie skierowane zostało do współwłaścicieli działki nr [...] I. B., P. B., J. B., K. Ł. Postanowieniem z dnia 2 lipca 2021 r. Wójt Gminy Stegna wyłączył P. B. z prowadzonego postępowania w charakterze strony. Wskazał, że status strony w postępowaniu w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział karę. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika, że owym sprawcą jest J. B. P. B. jako współwłaściciel nieruchomości, na której doszło do usunięcia drzew, nie ma przymiotu strony tylko dlatego, że inicjuje postępowanie administracyjne zgłaszając fakt usunięcia drzew. Decyzją z 8 lipca 2021 r. Wójt Gminy Stegna wymierzył J. B. karę pieniężną za usunięcie bez zgłoszenia z terenu działki nr [...] w J. dwóch drzew z gatunku brzoza brodawkowata, w wysokości 8.816,10 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku po rozpoznaniu odwołania J. B., decyzją z 30 sierpnia 2021 r. nr SKO Gd/4174/21 uchyliło powyższą decyzję oraz umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium wydane przez Wójta Gminy Stegna zaświadczenie z 17 listopada 2020 r. dotyczące drzew rosnących na działce nr [...] przy ul. [...] w J. uprawniało J. B. do usunięcia wskazanych w nim drzew. Działki nr [...] i [...] znajdują się pod tym samym adresem, nie są fizycznie wydzielone, a organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny w terenie i wydał zaświadczenie dotyczące usuniętych drzew. Skoro usunięcie drzew będących przedmiotem postępowania zostało usankcjonowane, nawet wskutek błędu organu, wydaniem zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, to drzewa te nie mogą być przedmiotem postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za ich usunięcie. W konsekwencji Kolegium uznało postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. P. B. pismem z 6 września 2022 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 30 sierpnia 2021 r. nr SKO Gd/4174/21 wobec wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zaskarżonym postanowieniem odmówiło wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775) – zwanej dalej k.p.a. wskazując, że wnioskodawca nie był stroną postępowania zakończonego decyzją, o stwierdzenie nieważności której wnosił. Podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę. Nie może być natomiast uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot. P. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 października 2023 r. zarzucił organowi błędne zastosowanie art 61a k.p.a. oraz art. 28 k.p.a., a także naruszenie prawa własności oraz prawa do dbałości o środowisko - przez uniemożliwienie uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym naruszenia prawa własności i naruszenia przepisów ochrony środowiska. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącego Kolegium nie zauważyło albo nie chciało zauważyć, że jego decyzja z dnia 30 sierpnia 2021 r. uchylająca decyzję Wójta Gminy Stegna dotyczyła innej nieruchomości, niż ta, która jest przedmiotem decyzji Wójta Gminy Stegna z dnia 8 lipca 2021 r. W związku z tym powoływanie się na poprzednie postępowanie jest bezzasadne, gdyż Wójt Gminy Stegna powinien wszcząć nową procedurę, dotyczącą wycięcia drzew na działce nr [...], a nie na działce nr [...]. Decyzja Kolegium z 30 sierpnia 2021 r. dotyczy nieistniejącej decyzji o wymierzeniu kary za wycięcie drzew na działce ewidencyjnej nr [...], co powoduje, że jest to decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa. Na działce nr [...] przedmiotowych drzew nie wycinano, bo na niej nie rosły. Skarżący podniósł też, że z postanowienia Sądu Rejonowego w Malborku z dnia 19 grudnia 2023 sygn. akt II Kp 227/22 i wskazówek zawartych w uzasadnieniu tego postanowienia wynika, że zachodzi duże prawdopodobieństwo popełnienia przestępstwa wyłudzenia poświadczenia nieprawdy przez sprawcę wycięcia drzew. Skarżący wyraził też opinię, że zainicjować postępowanie w przedmiocie weryfikacji legalności usunięcia drzew może każdy obywatel. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczące wszczęcia postępowania, w tym przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostaje wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. P. B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 30 sierpnia 2021 r. nr SKO Gd/4174/21 wobec wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Choć cytując ten przepis organ podkreślił tę jego część, która mówi o innych uzasadnionych przyczynach odmowy wszczęcia postępowania, to z uzasadnienia jednak wynika, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego jest uznanie, że żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Jeżeli organ nie prowadzi postępowania nieważnościowego z urzędu a analizuje wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, to oczywiście ma obowiązek badania czy wnioskodawca ma prawo domagać się stwierdzenia nieważności tej decyzji. O istnieniu tej przesłanki decydują warunki o których mowa w art. 28 k.p.a. - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak podkreśla się w orzecznictwie, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym prowadzonym w nowej sprawie: sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r. II OSK 3495/19). Za stronę postępowania nieważnościowego może być zatem uznany także podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Zasadnicze zatem dla rozstrzygnięcia tej sprawy pytanie brzmi, czy skarżącemu przysługiwał interes prawny do bycia stroną postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzew. W orzecznictwie prezentowane są rozbieżne poglądy na temat tego, kto powinien uczestniczyć w postępowaniach w przedmiocie wymierzenia omawianego rodzaju kar pieniężnych. W myśl pierwszego z poglądów, który prezentuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę. Nie może być natomiast uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary inny podmiot (np. ten, na którego gruncie rosły drzewa lub który zawiadomił organ o wycięciu drzewa i wymaga zastosowania kary wobec innego podmiotu). Taki pogląd wyrażony został m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2007 r., II OSK 428/06, jak też w wyrokach: WSA w Warszawie z 23.01.2020 r., VIII SA/Wa 797/19, WSA w Krakowie z 12.01.2021 r., II SA/Kr 952/20. W wyrokach tych wskazuje się, że nakładana w postępowaniu kara pieniężna jest prawną konsekwencją naruszenia interesu publicznego, a nie interesu prawnego właściciela czy posiadacza nieruchomości. Zgodnie z drugim z poglądów, postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary musi być poprzedzone ustaleniem, kto usunął lub zniszczył drzewa i krzewy, a skoro tak, to okoliczności związane z ustaleniami dokonanymi w tej materii wystąpią w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, a więc interes prawny w takim postępowaniu, w znaczeniu, jakie jest mu nadawane na gruncie art. 28 k.p.a., będzie ustalany na podstawie przepisów stanowiących podstawę ochrony drzew i krzewów na terenie miast i wsi. Dlatego też w każdym przypadku stronami postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej powinny być wszystkie te podmioty, które uczestniczyłyby w postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (K. Gruszecki, Wymierzanie kar pieniężnych za usuwanie bez zezwolenia lub niszczenie drzew i krzewów na terenie miast i wsi, "Przegląd Prawa Publicznego" 2008/10, s. 86). Oznacza to, że zgodnie z tym przepisem zawsze będą nimi właściciele nieruchomości (lub współwłaściciele, jeżeli nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności), na której rosły drzewa lub krzewy, oraz wszyscy jej ewentualni posiadacze. Taki pogląd wyrażony został m.in. w wyrokach: WSA w Szczecinie z dnia 23.05.2024 r., II SA/Sz 220/24, WSA w Warszawie z 11.10.2018 r., IV SA/Wa 2313/17, WSA w Krakowie z 19.09.2018 r., II SA/Kr 144/18. Sąd orzekający w tej sprawie podziela drugi z wymienionych poglądów. Przyjmuje zatem, że stronami postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew powinny być również wszystkie te podmioty, które uczestniczyłyby w postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, czyli właściciele nieruchomości (lub współwłaściciele, jeżeli nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności) oraz jej ewentualni posiadacze. Oznacza to, że wbrew stanowisku Kolegium, P. B. przysługiwał interes prawny w postępowaniu o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew na działce nr [...] w miejscowości J., której jest współwłaścicielem, a tym samym może on skutecznie zainicjować postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym postępowaniu jako jego strona. Kolegium odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wobec uznania, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 30 sierpnia 2021 r. nr SKO Gd/4174/21 zostało złożone przez podmiot niebędący stroną postępowania, naruszyło art. 28 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpatrując sprawę organ uzna, że podanie zostało wniesione przez stronę postępowania i nada sprawie dalszy bieg. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.