VIII SA/Wa 797/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent stażysta Aleksandra Żurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania T. C. (dalej: "skarżący", "strona") od decyzji Burmistrza S. (dalej: "organ I instancji", "Burmistrz") z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew z działki nr [...] i [...] położonych we wsi W. [...] przez B. S. bez zgody posiadacza nieruchomości orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] kwietnia 2018 r. B. i D. S. zgłosili zamiar wycięcia 15 drzew gatunku olcha i 10 szt. drzew gatunku brzoza z działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w W. [...]. W zgłoszeniu podali, że są właścicielami ww. działek. Organ nie wniósł sprzeciwu od ww. zgłoszenia zamiaru wycięcia drzew. Dnia [...] stycznia 2019 r. do organu I instancji wpłynęło pismo strony informujące, iż z jego działki nr [...] zostało usunięte 9 sztuk drzew gatunku olcha i 2 sztuki drzew gatunku dąb, a sprawcą wycinki są B. i D. S.. Jednocześnie skarżący wskazał, iż zawiadomił organy ścigania i KPP w S. prowadzi postępowanie w sprawie wyrębu i kradzieży drzew. Zaznaczył, iż w dniach [...] i [...] listopada funkcjonariusze dokonali oględzin i sporządzili dokumentację techniczną. Strona wniosła o wszczęcie postępowania w przedmiocie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. W dniu [...] lutego 2019 r. organ I instancji wszczął na wniosek T. C. postępowanie w sprawie wycinki drzew na działce nr [...] oraz [...] położonych we wsi W. [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2019r., znak: [...] Burmistrz S., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wymierzenia pieniężnej kary administracyjnej za usunięcie, bez zgody posiadacza, drzew z działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości W. [...], z uwagi na brak przesłanek do nałożenia na B. S. pieniężnej kary administracji. Organ I instancji uznał, iż B. S. złożyła do Burmistrza zgodnie z przepisami prawidłowe i kompletne zgłoszenie o zamiarze wycięcia drzew, a zatem nie zachodziła potrzeba dołączenia zgody właściciela. Od decyzji powyższej odwołanie złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie i podjęcie postępowania oraz wymierzenie kary administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Zdaniem skarżącego, decyzja wydana została niezgodnie z prawem, a organ nie podjął czynności kontrolnych i nie sprawdził czy usunięto drzewa zgodnie z wnioskiem. Zauważył, że oględzin dokonano nieformalnie, znaki graniczne między działkami [...] i [...] istnieją, lecz jeden nie znajduje się w pierwotnym położeniu. W ocenie strony, materiał dowodowy jest niekompletny, gdyż prowadzone jest postępowanie rozgraniczeniowe na jego wniosek. Jednocześnie wskazał, iż Starostwo prowadzi "dziwne" postępowanie polegające na ustaleniu przebiegu rowu, biegnącego przez działkę nr [...]. Rozpatrując odwołanie skarżącego, Kolegium wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] września 2019 r. orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Uzasadniając organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy. Wyjaśnił, iż strona jest właścicielem działki nr [...] położonej we wsi W. [...], na której doszło do usunięcia drzew. Nie oznacza to jednak, że ma on interes prawny w postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary pieniężnej osobie trzeciej. SKO wskazało, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 88 ustawy o ochronie przyrody jest wyłącznie wymierzenie kary sprawcy nielegalnego czynu, a nie zadośćuczynienie właścicielowi drzew. Kolegium podniosło, iż fakt uznania skarżącego za stronę i doręczenie mu decyzji nie ma znaczenia. Faktyczne dopuszczenie osoby fizycznej lub prawnej albo jednostki organizacyjnej, nie posiadającej osobowości prawnej, do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym nie jest bowiem wystarczającą przesłanką do nabycia przez tę osobę statusu strony postępowania, jeżeli nie spełnia przesłanek z art. 28 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia, SKO wskazało, iż postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za jeden z czynów wymienionych w art. 88 ust.1 ustawy o ochronie przyrody toczy się wobec podmiotów, co do których istnieje podejrzenie, że dokonały usunięcia drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia lub innych czynów wskazanych w tym przepisie. Postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej jest postępowaniem, którego jedynym celem jest ukaranie sprawcy nielegalnego czynu za popełniony delikt administracyjny. Kara nakładana jest w postępowaniu w związku z naruszeniem interesu publicznego, a nie w związku z naruszeniem indywidualnego interesu właściciela. Jeżeli skarżący, będący właścicielem nieruchomości, nie jest sprawcą deliktu administracyjnego to nie jest stroną postępowania o nałożenie kary pieniężnej. Właściciel może dochodzić od sprawcy odszkodowania za usunięcie drzew z jego nieruchomości na drodze cywilnej. Konkludując Kolegium stwierdziło, iż w tej sytuacji faktycznej postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe i polega umorzeniu stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Jednocześnie zauważyło, że odwołanie jako nie pochodzące od strony postępowania, nie może przynieść oczekiwanego skutku w postaci merytorycznego załatwienia sprawy. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem Kolegium z dnia [...] września 2019 r. nie zgodził się skarżący. Pismem z dnia [...] października 2019 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, występując o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Autor skargi zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną ocenę dowodów oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych, tj. art. 7, art. 28, art. 77, art 105 oraz art. 138 k.p.a., jak i art. 88 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1616; dalej: "u.o.p."). W uzasadnieniu skargi, skarżący za chybiony uznał zarzut braku przymiotu strony postępowania, gdyż – w jego ocenie – jako właściciel nieruchomości w pierwszej kolejności odpowiada za usunięcie drzew bez zezwolenia i oczywiste jest, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego. Skarżący nie traktuje tego postępowanie jako swoistego zadośćuczynienie za wycięcie drzew i jest świadomy przysługującego mu prawa do dochodzenia odszkodowania od sprawcy wycinki drzew na drodze cywilnej. Jednocześnie zauważył, że dotychczas jego status jako strony nie był kwestionowany przez Kolegium, a zatem zmiana stanowiska w tej kwestii, na obecnym etapie jest niedopuszczalna. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy wyjaśnić, iż kontrolowana przez Sąd sprawa dotyczy umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie nałożenia kary administracyjnej za usunięcie drzew na osobę trzecią. W związku z tym, przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie, jest wyłącznie ocena, czy zasadnie organ odwoławczy odmówił przyznania skarżącemu przymiotu strony postępowania. W tej sytuacji sąd administracyjny nie może odnieść się do tych zarzutów skargi, które odnoszą się do nieprawidłowości w stosowaniu przez organy przepisów ustawy o ochronie przyrody regulujących tryb i wysokość nałożenia kary pieniężnej za opisany delikt administracyjny. Poza zakresem kontroli pozostały również te zarzuty skargi, które odnosiły się do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjaśnić należy, że przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie zawierają odrębnych uregulowań odnośnie pojęcia strony w postępowaniu dotyczącym wymierzania administracyjnych kar pieniężnych w trybie art. 88 u.o.p. W tej sytuacji zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Ponadto nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes. Analizując pod wskazanym powyżej kątem legitymację procesową skarżącego stwierdzić należy, że stanowisko Kolegium jest zasadne. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2007r. (sygn. akt II OSK 428/06,) podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę. Nie może natomiast być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot (np. ten, na którego gruncie rosły drzewa, lub który zawiadomił organ o wycięciu drzew i domaga się zastosowania kary wobec innego podmiotu). Stanowisko to nie budzi wątpliwości, a pogląd wyrażony w tym wyroku jest podzielany zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2383/10, z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1916/12, postanowienie NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1425/10, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1157/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2188/14). W niniejszym przypadku, nie jest bowiem przedmiotem sporu okoliczność, że skarżący nie jest osobą odpowiedzialną za usunięcie drzew z działek nr [...] i [...] położonych we wsi W. [...]. Właściciel nieruchomości, na której doszło do usunięcia drzew przez osobę trzecią, bez zgody posiadacza nieruchomości, nie ma przymiotu strony postępowania tylko dlatego, że inicjuje postępowanie administracyjne, zgłaszając fakt usunięcia drzew. Zatem fakt, że skarżący jest właścicielem działki nr [...] położonej we wsi W. [...] z której m.in. usunięto drzewa nie oznacza, że ma on interes prawny w postępowaniu dotyczącym wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej osobie trzeciej. Celem prowadzonego na podstawie art. 88 i nast. u.o.p. postępowania jest wyłącznie wymierzenie kary sprawcy nielegalnego czynu, a nie zadośćuczynienie właścicielowi drzew. W ocenie Sądu, nie ma znaczenia również to, że organ I instancji uznał skarżącego za stronę postępowania, w konsekwencji czego doręczono mu decyzję. Faktyczne dopuszczenie osoby fizycznej lub prawnej albo jednostki organizacyjnej, nieposiadającej osobowości prawnej, do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, nie jest wystarczająca przesłanką do nabycia przez tę osobę lub jednostkę statusu strony postępowania, jeżeli nie spełniają one przesłanek wskazanych w art. 28 k.p.a. Kolegium, po wpłynięciu odwołania obowiązane było w pierwszej kolejności zbadać, czy takie odwołanie jest dopuszczalne, to jest czy między innymi zostało ono wniesione przez osobę do tego uprawnioną. W przypadku stwierdzania, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który nie miał legitymacji do wniesienia tego środka, organ II instancji nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznawania odwołania, jakie wniosła taka osoba od decyzji organu I instancji (nie oceniając jego prawidłowości), lecz powinien wydać orzeczenie o umorzeniu postępowania odwoławczego, zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Taką też decyzję wydało w niniejszej sprawie Kolegium. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Sąd orzekł jak w wyroku.